发布时间：2023-09-27 09:26:38
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的城乡一体化的好处样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
关键词：城乡一体 医保制度
Abstract: the establishment covers all the residents of urban and rural social medical insurance system, is to perfect the medical security system, and realize the multi-form necessary measure. At present, there are generally all urban and rural division, the division of the counties phenomenon, caused the medical insurance policy of fragmentation, affecting the ginseng protect personnel interests.
Key words: an urban and rural medical insurance system
中图分类号：F840.684文献标识码：A文章编号：
医疗保险制度是促进医疗卫生体制改革的重要内容之一,是缓解“看病难、看病贵”现象，实现“病有所医”的必要前提。实现医疗保障城乡一体化已成为当前加快推进基本医疗保障制度建设的紧迫任务。目前我们的基本医疗保障制度主要是由“三基本一救助”组成，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助，现已初步形成新时期覆盖全民、适度保障、平稳运行的医疗保障体系。
一、关于城乡一体化建设的思考
现有医疗保障建设的城乡不平衡根源于现阶段客观存在的城乡差别。这种差别的形成有着各种原因，它将随着城乡统筹水平的提高、社会生产力的发展以及城乡观念更新等因素而不断趋同并最终弥合。
1、实施医保城乡一体化是城乡一体化的重要课题。作为社会保障的重要支柱和新医改的基本内容，基本医疗保险面临着加快推进城乡一体化的紧迫任务。
群众的意愿。群众的健康已成为群众的基本需求，但是不同的人对医保有着不同的承受能力和需求，必须充分考虑群众日益增长的医疗需求。在结合城乡医保的基础上，设置不同的保障层次和水平，可以更好地满足群众不同的医疗保障需求。
和谐的要求。医疗保险是社会的减震器和安全阀。医改的目的是让全体人员普惠，让弱势人群受益。减少“因病致贫、因病返贫”的现象。只有在城乡一体化的情况下，才能使改革发展的成果为人民所共享，实现真正意义上的社会和谐。
2、实施医保城乡一体化需关注的几个基本条件。实现医保城乡一体化，必须做好以下几个方面的工作：
资金配套上，要在低水平与可负担的情况下，合理确定筹资标准和补助水平。医保基金的筹资必须遵循“以收定支、收支平衡、略有节余”的基本原则。城镇职工医保，一般都采取了单位或集体缴纳大头的形式，减轻个人负担。因此，对非职工居民、农民的保障也应采取政策适当补助的方式。
信息对称上，要在考虑可行性与便利性的前提下，充分保证参保人员的就医选择权。就医选择权是保证病人获得基本医疗待遇，实现病有所医的重要方面。因此要通过科学规划、合理布局，设立定点医疗机构，有利于引导就医，实行逐级治疗，减少医疗浪费行为。
技术支持上，要在信息化和数字化基础上，提高数据管理水平。实现信息化管理，建立参保人员数据库，加强基金收支管理是提高效率、减少差错的必然要求。而建立三项保险信息系统的数据接口、实施对接是今后发展的基本要求。
系统配合上，要在兼顾公益和效益的要求下，更好地发挥定点医疗机构积极性。随着医保制度的完善，定点医疗机构要发挥纽带作用，提高服务水平。
二、发展医保城乡一体化建设的要求
推进医保一体化建设，必须坚持实事求是，因地制宜的原则，既要认识到统筹城乡发展，是大势所趋，同时又要正视城乡差异。推进实现城乡一体化的目标，要解决以下三个问题:
1、要避免“都不保”，摸清底数，建立动态数据系统是前提。依托基层工作平台，共建城乡人员信息平台，实现人口信息的科学统计、
2、要实现“有所保”，狠抓扩面，推进制度整体覆盖是关键。要坚持从统筹发展的高度，整体设计架构医疗保险机制，设立不同层次的制度体系，提高城乡居民的参保选择权，提高和巩固三项保险覆盖人数。
3、要解决“不断保”，加强衔接，制订有效接转办法是保证。逐步打破职业界限、城乡界限、身份界限，研究参保人员在职工医保、居民医保与新农合等基本保险制度之间的接转办法，实现制度无缝隙，待遇有衔接。
三、实现医保城乡一体化建设的途径
推进医保一体化建设，要认真考虑医保体系建设中需面对的关键性问题，只有把这些问题稳妥地处理好，一体化进程才能水到渠成。
首先，在政策层面，实现“四个整合”确保公平。
1、整合保障范围。要建立统一的大病补偿方法，严格住院标准，对住院患者进行补助。
2、整合投资水平。根据城乡现状，合理设置。在坚持政府补助的前提下，综合考虑收入水平、医疗保健支出水平等因素，确定筹资水平。
3、整合报销比例。在统筹区范围内的定点医疗机构就诊应完全按同一比例报销。起付线按不同等级医院设置。
4、整合目录范围。建议三项保险实行同一的目录管理，将目录范围内的项目纳入计算机管理系统，方便定点机构对照执行。
其次，在管理层面，要完善“两个平台”夯实基础建设。
1、加强经办平台建设。实现管办分离。目前有经办机构没有与医疗机构脱钩，不符合社会化经办管理的要求，可以通过加大基础投入，按照分级负担的原则，由相应财政负担建立和健全财政保障机制。完善信息建设，利用金保工程上线的契机，使医疗保险信息系统具备开放性和兼容性，实现数据管理一体化。
2、加强卫生体系建设。卫生服务机构是开展医疗健康服务的机构，是医保城乡一体化的重要载体。加快定点步伐，配合卫生服务网络建设步伐，完善定点管理办法，将符合条件的医疗机构纳入定点。并引入竞争机制，建立定点医疗机构的准入和退出制度，允许参保人员自由选择医院，促进医疗机构之间有序竞争。
最后，在政府层面，要通过“三步走”实现城乡统筹。
开展公共服务，完善社会管理是现代服务型政府的重要职能。政府需加大力度，依靠行政推动力量加快基本医疗保险体系建设步伐。
1、推动扩面参保进度。依靠行政舆论导向作用，形成人人支持、积极参与的氛围，让广大群众了解参加医疗保险的方法和好处。建立缴费年限与待遇水平挂钩的激励机制，调动群众连续参保、长期参保的积极性。同时要考虑到困难群体的支付能力，对这些人群参保缴费加大财政补助力度。
2、加快提升统筹层次。社会医疗保险的基本原理就是大数法则，在全县范围内进行统筹有利于提高共济水平，增强抗风险能力。当参保人群达到基本覆盖后，在政策、基金管理、管理服务体系逐渐统一的基础上，可实现市级统筹。
自年初以来，____乡党委政府以打造“美丽乡村”为契机，将城乡环卫一体化工作与之结合起来，按照“乡村统筹、资源整合、动态管理、商业运作”的原则，通过基础设施的建设和整合、人员的配备、制度的建设和在长效机制方面的不断完善，当前我乡城乡环卫一体化的开展已基本实现正常运行。
1、基础建设。当前____乡共有____、____、____、____、____、____、____、____、____等9个自然行政村先期实行环卫一体化，计划到2015年实现全乡三分之二的村庄实现环卫一体化，到2016年实现全乡26个行政村环卫一体化的全覆盖。目前已配备垃圾清运车3辆、建设地埋式垃圾池40个、设置垃圾箱300余个，根据村域面积、人口分布进行了合理分布。并根据保洁人员数，相应配置了扫帚、工作服、人力（机动）收集车等清扫工具。随后还将配备吸水吸污车3辆，继续加强和完善环卫一体化基础建设。
2、人员配备。经____乡党委政府研究决定，专门成立了____乡环卫管理服务中心，负责全乡环卫一体化工作的开展工作，进行保洁人员的日常管理、培训、考核与垃圾清运工作。目前，已按常住人口每100户人配备一名保洁员的标准，依据村域面积和人口分布配备专业保洁员43名负责9个环卫一体化村庄的日常卫生清扫和垃圾收集工作。
3、制度建设。专门出台了《关于____乡乡村环卫一体化的实施方案》，在该方案中对指导思想、工作目标、开展方式、资金来源、长效机制等做了明确的规定。同时，为了城乡环卫一体化的顺利实施，我乡还制定并完善了保洁员定责定薪制度、“三包”保洁制度、公众评议制度，对保洁员的责任和薪资、垃圾的清理与收集方法、保洁工作的考核与奖惩等做出了明确的规定，确保了各村环卫一体化工作的规范运行和达到群众满意水平。
虽然城乡环卫一体化的开展彻底改变农村环境面貌的重要举措，是改善农村人居环境的一场革命，但就现在运行情况看来，仍有许多问题亟待解决。
1、村民的环卫意识仍需增强。由于受到传统的农业生产方式和长期生活习惯的影响，有些村民虽然参与环卫一体化的积极性很高，但是自身的环卫意识仍然不强。村民渴望整洁干净的生活环境，但是却不情愿或者没有条件摒弃落后的生产生活习惯，甚至有时会下意识地造成环境污染，给环卫一体化工作的开展带来一定难度。
2、资金的筹集方式仍需改善。目前环卫一体化工作的开展过程中，基础设施的投入与维护、保洁员的薪资发放、垃圾的清运与处理和其他相关工作均是由政府出资运营的，随着运行时间和村庄数量的增加，势必会给政府财政带来一定负担。另外，由于政府资金审批过程复杂等一系列原因，也会给环卫工作的开展带来一定影响。长期政府资金的投入，也会让村民产生依赖心理，不利于环卫一体化的长效运行。
3、垃圾的最终处理方式仍需优化。当前环卫一体化的垃圾处理方式是各村将垃圾收集后，选择合适地点进行填埋处理。这种简单的垃圾处理方式存在很大缺陷，不但存在不同程度的资源浪费，稍有不慎还会造成二次污染，带来很多不利影响。尽管如此，由于资金、土地等条件的制约，以各村现状在短时期内也不能做出更好的处理办法。
结合当前开展环卫一体化的现状和存在的突出问题，对于如何更好的推进环卫工作进展，落实长效运行机制，有以下几点建议：
1、促进村民卫生意识转变。村民卫生意识是否转变是环卫一体化工作能否长效运行的关键，因此一方面建议加大环卫一体化的宣传力度，让环卫一体化工作深入村民的生产和生活，通过耳濡目染的宣传教育改变村民落后的卫生意识。另一方面，建议上级部门选择一批环境卫生基础好、环卫工作开展佳的村和户进行倾力打造，通过培树典型让其他村民看到开展环卫一体化工作的好处，切实得到环境卫生转变的实惠，并通过典型的带动和示范作用让其他村民更有改变的目标和动力。
【关键词】城镇化；城乡一体化；盘县
当前，盘县把重点放在学习领会党的十八届三中全会《决定》精神上，对看准了的事，积极探索、大胆推进；根据重点改革任务，深入调研、摸清底数，为全面贯彻落实全会精神赢得主动、做好准备。
一、盘县城乡一体化发展的目标定位
（一）盘县城镇化所处阶段
美国地理学家诺瑟姆在1979年对各国城镇化发展过程所经历的轨迹曾概括为一条稍被拉平的“S”型曲线（见图1）。
全过程可粗略划分为三个阶段：低速增长阶段（城镇化水平低于30%）、高速增长阶段（城镇化水平在30%―70%之间）和成熟的城镇化社会（城镇化水平高于70%）。据此标准，2012年盘县城镇化率达34.5%[2]，正处于城镇化高速发展阶段。
其主要特征是：
1、交通更为便捷。盘县县城至云南昆明和贵州贵阳的车程由原来的10个小时缩减为3个小时左右，沪昆高铁通车后将缩减为1个小时左右，“1小时经济圈”使盘县与云南昆明和贵州贵阳省会城市更加融为一体。
2、城镇化进程加快。在“城市大道”沿途地带，工业和相关的服务项目加快上马，商品房项目的开发闻风而来，沿线20多公里范围内由原先纯农村地区变为城郊结合部。也就是说，不仅县城及其周边地区的城镇化进程加快，而且“城市大道”沿途的城镇化进程也是触手可及。
3、工商业的发展吸引来自各方的“外地人”。既有继续从事农业的农民，也有从事人们原先闻所未闻的行业人；既有“单位人”，更有大量的处在极为松散状态的各类新老居民。
这些特征，尽管在过去若干年已经逐步显现，但在今天城市大道建成后，城乡一体化将会更加凸显。
（二）盘县县城总体规划（2012―2030）
1、盘县的区域职能与定位。滇、黔、桂的交通枢纽、贵州省区域中心城市、贵州省产业高地、贵州省面向云南及东南亚地区的桥头堡。
2、县域城镇空间结构。十字聚集：以沪昆高速、沪昆高铁，毕水兴高速、南昆铁路支线以及规划中的毕水兴城际快铁形成“十字形”发展轴；
一主两副：以新老城区一体化发展为主中心，柏果―鸡场坪、保田为两个副中心。
3、中心城区城市规模。规划2015年中心城区人口约22万人左右，2020年约30万人左右，2030年约50万人左右。规划中心城区人均建设用地指标控制在110平方米/人以内，按50万人计，则2030年城市建设用地应控制在55平方公里以内。中心城区城市规模的扩大对于盘县加速工业化城市化建设进程，实现经济发展方式的转变是一次不能错过的历史机遇。
（三）《盘县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》
确定的目标为：到2015年，全县城镇化率达40%以上，2020年城镇化率达50%以上。三次产业结构的比例调整为3.5：71：25.5。红果要按贵州西部大城市的目标进行规划和建设，以快速铁路客运站和产业园区建设为切入点，加快推进红果新区（含旧铺、两河工业园区）的规划和建设，构建红果大城市框架，到2015年，红果城区建成面积25平方公里以上，红果城市人口25万人左右， 2020年，红果城市人口发展到40万人以上，形成六盘水重要的经济增长极。
（四）城市化、城镇化和城乡一体化目标
1、城市化和城镇化。城市化和城镇化既有区别又有联系，应该从以下几个方面对这两个词语进行理解和认识：
（1）这两个词语的来源不一样。“城市化”是一个国际上通用的概念，城市是与乡村相对应的，有城市才可能有城市化。按国际上通用的说法，城市化就是城市不断发展完善、乡村人口不断向城市人口转变、由乡村型社会不断向城市型社会转变的历史过程。而城镇化是一个具有中国特色的概念，由于国际上许多国家没有小城镇，也就不曾有城镇及城镇化之说。我国之所以有城镇及城镇化之说，我们认为主要是由于中国人口众多，仅仅发展城市不可能实现大量乡村人口向城市的转移，所以才提出在加快城市发展的基础上大力发展小城镇，通过小城镇吸纳大量的乡村人口，并在战略上将城市与小城镇的发展融入一体，就出现了城镇及城镇化的提法。
（2）这两个词语的词性不一样。我们认为“城市化”是一个形容词，是反映在一个行政区域中城市总体水平不断提高、城市功能不断增强、城市辐射带动作用越来越大的一个动态过程，只有城市发展到一定规模、水平和质量才有城市化。国民经济的现代化就是城市化与工业化、信息化相互交织、不断推进的过程，“城市化”与“工业化”、“信息化”是推进现代化进程的不同方面，只有完成了工业化过程、完成了城市化过程、完成了信息化过程才算是基本实现了现代化。因此，“城市化”是与“现代化”、“工业化”、“信息化”一样属于同一类的词性，是形容词。而“城镇化”是一个动词，是反映如何进行城镇体系建设的一个概念，是如何进行城镇建设的意思。
2、城乡一体化标准。纵观城镇化和城乡一体化的发展规律，虽然城镇化的方式和模式不尽相同，但都有一个共同点就是先城镇化，后郊区化，逐步走向城乡一体化，因而说城乡一体化是城镇化的必然结果。
哪些事情做好了，城乡一体化任务就算完成了？社科院宏观经济研究室主任党国英依据主要发达国家的经验，提出了5条标准：
（1）城乡统一市场的基本建立，特别是统一要素市场的建立；
（2）城乡居民收入基本一致；
（3）城乡居民公共服务水平基本一致，特别是社会保障的城乡差异完全消除；
（4）农业高度发达，农业GDP比重下降到5%以下，全国恩格尔系数平均降到15%左右，专业农户成为农村的主体居民；
（5）城镇化率达到70%以上。这些目标实现了，城乡二元体制将自行湮灭。
二、盘县城乡一体化的现状及差距分析
2013年10月21日，《2013年中国中小城市绿皮书》在京。盘县入围2013年度中国中小城市综合实力百强县市（科学发展百强县市）名单，排名第99位，实现了贵州省全国百强县零的突破。
2012年，盘县地区生产总值达300.72亿元，增长17.4%；财政收入654563万元，比上年增长19.86%，增收108441万元。固定资产投资完成420亿元，增长86.45%；金融机构个人储蓄存款余额增长速度达20.2%，贷款余额增长速度达26%；社会消费品零售总额达49.62亿元，增长21%；全年各级各部门共争取国家、省、市资金16.54亿元，同比增长83%[3]。相关指标比较如下：
改革开放以来，盘县大量村镇农民主动进城务工、大量城郊失地农民“被城镇化”、城镇人口自然增长，以上因素共同推动了盘县城镇化率的提高，2007-2012年年均增长率为1.96个百分点，反映出盘县城镇化在加速（见图2）。
根据城镇化发展的规律（图1）分析，如果盘县城镇化水平从目前的34.5%提升到70%，需要经历两个阶段：一是高速城镇化阶段，这一期间的城镇化增长率为1.9375%，预计2020年还处于高速城镇化过程，届时城镇化率将达到50%，差当时的全国平均水平7.67个百分点（2020年中国的城镇化率为57.67%，2030年城镇化率达到67.81%）[4]，到2025年左右达60%结束高速城镇化过程。二是常速城镇化阶段，这一期间的城镇化增长率约为0.7-0.9%，预计将在2035年左右（2030-2040年之间）盘县城镇化率可能达到70%。
当盘县城镇化率达到70%时，全县常住人口将达到120万人（年均人口自然增长率按照8‰计算），城镇常住人口将达到84万人，二十年间将新增城镇常住人口45万人，人口的就业岗位，城镇建设和工业项目的土地从哪里来？如果按照城镇人均最高使用土地标准100平方米计算，需要新增城镇建设用地约8.1万亩。如此，我们将面临两大问题：人从哪里来？土地从哪里来？城乡矛盾将成为盘县城镇发展的主要矛盾，因而我们应该深刻研究如何促进生产要素在城乡之间自由流动（如考虑在全县推广农村集体建设土地入市，逐步实现与城镇国有土地“同地、同价、同权”的流转模式。），推动城乡经济社会融合，找准实现城乡一体化的具体途径和措施。
三、盘县城乡一体化发展策略
全面贯彻落实十八届三中全会精神，继续推进贵州省委、省政府“加速发展、加快转型、推动跨越”以及六盘水市委、市政府“全党抓经济、重点抓工业、首要抓园区、核心抓招商、突破抓转型、跨越抓项目”的战略部署，向国际门户城市、中国特色魅力城市、贵州西部地区中心城市和大城市目标迈进。城镇化率提高、城镇人口增加，主要来源是农民进城，农民市民化问题应该摆上盘县当前城镇化快速发展阶段的议事日程，一般说来，农民通过打工收入来完成向市民的角色转换，是很困难的。返乡几乎是绝大多数农民工无奈的选择。因此，如何帮助返乡农民工就业创业，要从更深层次上思考如何让农民能真正地变为市民。
（一）必须着手解决农民工的居住问题
盘县2012年末常住人口103.73万人，城镇化率为34.5%，城镇人口为35.79万人；2035年，这两个指标预计将分别达到70%和84万人。尽管已经进城的部分农民工将会回到农村，但今后转移出来的农村人口会更多，最终有一个庞大的迁移人口群体将会脱离农村、沉淀在城镇。顺应城镇化的客观趋势，必须从多方面入手，长久接纳进城农民。居有定所，是农民扎根城镇的基本条件，是最终实现市民化的必然要求。从部分地方的实践看，可以着手解决农民工居住问题。在县城修建进城务工农民及低收入居民生活小区，按经济适用房政策配售给在县城就业的农民工、国有企业改制下岗失业人员家庭，让一大批来自本县和外地的农民工在县城安居乐业。
（二）建立农民放心退出农村的制度，使农民自愿放心地进城落户
参照城乡一体化发展改革实验区成都、重庆的做法，在集体所有制的基础上，启动以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革，为农民承包地、宅基地、房屋开展确权、登记和颁证，并成立县级农村产权交易机构，引入农业担保、投资和保险机制，使农民成为市场主体，可以平等地参与生产要素的自由流动，用市场之手，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。建立城乡统一的建设用地市场，国有土地与集体土地一个市场、两种产权、统一管理，优化城乡土地资源配置。
针对盘县实际情况，可以将盘县城乡建设用地增减挂钩、农村集中居住区建设和农民进城（镇）有机结合起来，对因城乡建设用地增减挂钩需要搬迁和自愿搬迁的农民，进入农村集中居住区的，可以用宅基地使用权和房屋所有权换取农村集中居住区的房屋。宅基地使用权归专业合作社统一管理使用，房屋拆迁残值等归镇村投资有限公司（政府前期成立）所有，并用于镇村建设，农村集中居住区由镇村投资有限公司统一按规划建设；进入城（镇）区的，可以用宅基地使用权、房屋所有权和该户的土地承包经营权（三权必须捆绑）按照最低人均住房面积标准换取政策性住房和城镇居民社会保险，并由政府免费安排职业教育培训和就业指导，和城市居民享有“同城待遇”。
这样如果进城务工的农民，愿意把农村的土地承包权和宅基地的使用权转让给政府的专业合作社，就可以转换成城市居民，享受城市居民的社会保障和政府提供的保障性住房，最终使进城农民能和城市居民一样有社会保障，有就业机会，有稳定的收入，真正由农民转变为市民。对于不愿意放弃土地承包经营权的农户，可以将土地承包经营权交由专业合作社统一管理经营，农民参与监督和分红，并优先成为农业产业工人，除了可以拿到土地出租或入股带来的租金或分红外，一部分农民还可以转变为农业产业工人，拥有工资收入。
为实现上述目标，应着力解决农民工变市民的制度空白，方便农民工弃土进城。将农民用土地“换户籍、换住房、换社保”制度化、政策化，实现农民的真正市民化。土地换社保的好处是把农村土地的流转和安置农村剩余劳动力进城结合起来，避免了农民把集体土地承包权简单卖给企业或个人后，失去社会保障、沦入城市“贫民窟”的怪圈，也保证了农村土地在政府手中的有序规划和合理使用，实现资源的最优利用。
参考文献：
[1]邹德慈等.城市规划导论[M].北京：中国建筑工业出版社，2002.
[2]盘县，2013年政府工作报告.盘县人民政府网，2013-05-08.
项目设施一体化重拳出击,150个重大项目总投资近2万亿元；构建珠三角地区“530”产业体系；公共教育、公共卫生、生活保障、住房保障、就业保障等十项公共服务将无障碍对接流转；依托省、市、县三级绿道建成1小时区域休闲生活圈；2020年珠三角环境质量接近或达到世界先进水平……作为推进珠三角一体化的重要行动指引,五个一体化规划从目标任务、实施机制、保障措施等方面科学谋划布局,大胆先行先试,突破行政界限,统筹规划布局,整合各类资源,助力推进珠三角一体化进程。
基础设施一体化
150个重大项目总投资近2万亿
在新鲜出炉的《珠江三角洲基础设施建设一体化规划(2009―2020年)》中,规划建设交通、能源、水利、信息化四类重大工程共150项,总投资19767亿元。为高效整合区域内资源、加速区域经济一体化进程提供强有力的支撑。
在这批一体化基础设施大项目的支撑下,珠三角九市要力争2012年基本建成城际轨道交通基础设施,区域内整体互联网普及率、区域内油、气、电基本实现同类型同网同价,无线宽带人口覆盖率分别达90%、60%以上……
在150个重大项目中,规划建设的轨道交通项目就有29项,建设总里程达4935.67公里。与此同时,在形成稳定安全的一体化能源供应体系方面,广东要完善区域内骨干支撑电源总体布局,建成珠三角内外环电网和区域内部输配网络,主要城市初步形成智能化电网；基本建成连接多气源的天然气主干管网和贯穿东西两翼、珠三角的成品油输送管道；区域内油、气、电基本实现同类型同网同价。广东还要初步建立协商联动的一体化水资源保护开发格局,建立统筹、高效、安全的水资源开发利用和保护体系；基本实现集约共享的一体化信息化格局,区域内信息化整体水平进入全球先进行列。
产业布局一体化
构建珠三角一体化“530”产业体系
企业如果不按照产业《规划》的布局要求,虽然也能建厂开张,但可能得不到政府的融资、用地等优惠政策支持
构建“530”产业体系,形成“A”字型产业总体空间布局。这是珠三角产业布局一体化规划勾画出的未来产业发展重点和空间布局。
在产业发展重点上,坚持高端发展战略取向,优先发展以生产业为主体的现代服务业,加快发展先进制造业,大力发展战略性新兴产业和高技术产业,改造提升传统产业,积极发展现代农业这五大领域30个重点产业,构建布局一体化的珠三角地区“530”产业体系。在空间布局上,“引导增量,优化存量”,打造珠江口东岸的知识密集型产业带、珠江口西岸的技术密集型产业带,和珠三角沿海的生态环保型重化产业带,形成“A”字型的产业总体空间布局。
更为重要的是,要推进规划的实施中,引入了市场化机制,专家认为,较好处理了市场作用与政府作用的边界关系是本次产业布局一体化规划的一大亮点。
记者从省经信委了解到,全省产业布局一体化后,将带动粤西经济型家电产业的集群发展,珠江口西岸将重点建成的金属材料加工与制品产业基地也将辐射带动粤东、粤西、粤北等地的五金不锈钢深加工产业群的快速发展。
基本公共服务一体化
十项公共服务将无障碍对接流转
珠三角公民将在享受“底线均等”的基本公共服务基础上,进一步享受到能够突破行政区划的界限、逐步实现对接共享并最终达到同一标准的基本公共服务。
据了解,与基本公共服务均等化旨在提供“底线均等”的基本公共服务不同,基本公共服务一体化则着力构建能够突破行政区划的界限,逐步实现对接共享并最终达到同一标准的基本公共服务。
珠三角公民将享受的一体化基本公共服务,其内涵包括资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认和指挥协同等八个方面,范围包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等十个方面。范围是以珠三角9市为主体,并将与港澳紧密合作的相关内容纳入规划。
具体来看,将按照不同发展阶段的目标要求,统一珠三角各项基本公共服务的最低标准,根据最低标准建立科学的评价指标体系,在确保最低标准达标率的基础上,全面实现区域基本公共服务一体化。同时加大珠三角发达地区帮扶珠三角次发达地区的力度,将力求实现基本公共服务资源在珠三角的无障碍流转,充分发挥基本公共服务资源的效用。在基本公共服务的各个方面实现区域内异地自由流转,异地待遇互认、异地流转顺畅。
城乡规划一体化
建1小时区域休闲生活圈
至2020年,珠三角区域绿地将占到总面积的35%以上；城市公交出行分担率将达60%以上；城镇生活污水和垃圾处理率将达到100%；珠三角建成1小时城际轨道交通网、1小时基本公共服务圈和1小时区域休闲生活圈。《珠江三角洲城乡规划一体化规划(2009―2020年)》为我们绘就了一幅如此美妙的图景。
在优化城乡区域空间格局方面,至2020年规划期末,广州、深圳将建设成为世界城市,引领区域一体化。三大都市区也将多元化发展,人口城镇化水平达到85%以上。环珠江口湾区将建成珠三角的创新核心、生态核心、高端服务中枢和多元文化融合区。我省还将基于公共交通引导确立区域城镇体系和区域空间发展模式,围绕区域城际轨道交通枢纽站点将建成一批城市(镇)新区。
环境保护一体化
2020年或达到世界先进水平
随着珠三角产业的不断升级,环境状况将会怎样?根据珠江三角洲环境保护一体化规划,到2012年,区域环境保护一体化体制机制将初步建立；跨界水污染综合整治取得突破性进展,地级市跨界水体达标率超过80%,城镇污水处理率超过80%；多种大气污染物联合减排初见成效,区域生态安全格局基本形成。
到2020年,建立高效的区域环境保护一体化体制机制政策体系,环境污染得到有效控制,环境质量接近或达到世界先进水平。
[关键词]：兰白都市经济圈 对接措施 整体推进
一、构建“兰白都市经济圈”是一种政府行为
2010年7月，国务院办公厅发出29号文件，提出《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》。提出将优化我省空间布局，促进区域协调发展：大力支持兰（州）白（银）核心经济区率先发展。建设兰（州）白（银）都市经济圈，积极推进兰州新区、白银工业集中区发展，做大做强石油化工、有色冶金、装备制造等主导产业，把兰白经济区建设成为西陇海兰新经济带重要支点，西北交通枢纽和物流中心，在全省乃至西北地区发挥“率先、带动、辐射、示范”的中心作用。
现代经济的一个显著特点，就是中心城市日益成为区域发展的火车头。在中心城市的辐射带动下，城乡一体化、区域一体化已成为经济社会发展的一个大趋势。“中心带动”战略，就是在深刻把握这一大趋势的基础上，从全省发展的大局出发，把兰州市及其周边城市的发展摆到中心位置，从而把握了全省发展的引擎。建设兰白都市经济圈是甘肃省实施“中心带动”区域发展战略的核心内容，事关省会城市兰州的扩展和升级、老工业城市白银的转型以及全省经济社会的科学发展。但是，兰州市和白银市是两个平行的市级行政单元，都市圈不是一级行政管理单元，先天就存在实施主体的缺位现象。那么，兰白都市经济圈能否真正发挥其作用，关键在于能否真正形成一体化的发展格局。政府是推动区域间合作与协调的主要动力，在兰州、白银这样的欠发达城市实现经济一体化，没有政府的引导和驱动，势必会旷日持久甚至错失发展机遇。因此，建立兰白都市经济圈运行机制尤为必要。
二、构建“兰白都市经济圈”是一个复杂的系统
建设“兰白都市经济圈”是一项综合复杂的系统工程，必须从两市实际出发，积极主动谋划，强力有序推进。
1.抓紧制定发展规划
在这方面，我们已经提出了一些工作思路和举措，下一步，还要更加深入地开展调研论证。在此基础上，抓紧制定有关的发展规划和具体的实施意见。制定规划和实施意见必须立足兰州和白银的实际，着眼长远发展，不仅要注意同区域发展战略结合起来，同城市规划结合起来，同“十二五”规划的编制结合起来，还要注意在基础设施建设、资源优势互补、产业发展布局、城镇和市场体系建设、生态文明建设、文化旅游等方面做好统筹谋划，充分发挥规划在兰白区域经济一体化发展中的先导作用。
2.积极开展交流协作
一方面，要加强组织领导，抽调专门力量，组成工作班子，全力推进这项工作；另一方面，要加强与兰州市和省上有关部门的沟通联系，建立协商合作机制，定期不定期地就一体化发展的有关事项及时进行沟通与协商。同时，还要鼓励和支持两地企业、协会、商会等组织之间，开展多渠道、多层次的交流合作，对关系到两市发展的基础设施、产业开发等方面共同受益的重大项目，要联手争取、共同推进。
3.努力营造良好氛围
各新闻媒体要围绕实施省委区域发展战略、建设兰州――白银都市经济圈这一问题，积极做好宣传和舆论引导，进一步统一大家的思想认识，在全市形成关心和支持兰白都市经济圈建设的浓厚氛围，凝聚各方力量，加快推进兰州发展，为充分发挥中心带动作用做出积极贡献。
4.形成强大合力
我们的每项工作要取得突破性进展，都需要广大干部群众的共同参与，形成强大合力。政府要充分发挥主导作用，及时研究新情况、解决新问题。有关部门要主动与兰州市对口工作部门做好互动衔接，谋划开展合作的具体思路、具体措施和具体领域。宣传工作要为“兰白都市经济圈”建设鸣锣开道，宣传造势，做好引导。每一位普通市民要积极参与这项工作，以主人翁的姿态监督工作的开展，认真提出批评和意见，从而聚集最强大的力量推进“兰白都市经济圈”建设。
三、构建“兰白都市经济圈”是一项“一体化”工程
兰白都市经济圈建设的发展目标，到2015年，基本完成兰白经济社会一体化发展框架，初步形成功能定位清晰、发展导向明确、经济适度融合的发展格局；力争到2020年，实现兰白区域一体化发展格局，即兰白区域内的整体布局和分工全面优化，区域功能体系全面完善，城镇网络化程度全面提高，成为区域分工合理、资源节约、环境优美的“宜居”、“宜业”区域，成为西部地区重要的经济增长极。
目前，联通、移动两大通讯公司率先推出了“兰白一张网”，两地通话取消长话费、漫游费，实行市话制，给人民群众带来了实实在在的好处。接下来还要在户籍、交通、区号、邮编、社保、高速公路收费等方面实现一体化，为“兰白都市经济圈”建设铺平道路、搭建平台。
1.产业发展一体化
以兰白、兰刘高速公路为轴线，对沿线生产要素按产业联系进行整合，将这一带建设成各产业和各类生产要素集聚发展的工业经济带，将兰州的榆中盆地、秦王川、皋兰和白银的刘川工业集中区作为兰白核心区建设的重点功能区进行规划。充分利用两市富裕的黄河水利资源和各自的优势，构建“兰白黄河经济带”。
2.市场建设一体化
沿兰州至白银建设和培育一条包含消费品市场、资本金融市场、信息技术市场、人力资源和产权交易市场、陶瓷建材市场、物流集散基地的一体化市场流通带。
3.城乡建设一体化
以黄河沿岸和交通干线为骨架，培育各具特色的小城镇，建设生态型、娱乐型和原材料特色加工型的新农村，并在两市之间建设各种居民休闲居住和娱乐区。
4.交通运输一体化
加快城市之间快速干道的配套和衔接，尽早实现兰州至白银的轻轨交通，完善交通运输的布局。
5.生态文明一体化
建设兰州至白银的绿色走廊，逐步形成由线到面的绿化，使两市的生态状况得到根本好转。
6.社会事业一体化
不断缩小区域内的基础教育、义务教育、高等教育、医疗卫生、社会保障等方面的差距，建立人才合作交流机制，不断挖掘两地的历史文化和旅游资源，发展区域文化旅游业。
国家正在加快推进京津冀一体化。区域一体化是调整区域分工职能，优化空间布局，化解城市病，推动区域经济健康增长的积极举措。然而，区域一体化必然会涉及人口、产业、资源等要素的空间重构，即原有的空间集聚和扩散模式有可能被打破，而新的模式将被建立，在此过程中必然会存在一些潜在的风险。
生态风险
生态风险包括两个方面，首先超前城市化破坏资源环境。当人口和产业迁移至新迁入地，会涉及到一些用地性质的改变，如农用地变成建设用地，未利用地变成建设用地等，如果不做好规划承接，加强用地管控，必然会带来土地资源浪费和生态环境安全风险。因此建议河北省尽 快调整并完善城乡及土地规划，加强项目监控，划定并严格执行城市增长边界，改变城市开发模式，推动组团式开发，即成熟一片开发一片，禁止不切实际地扩大城市规模，防止建设浮夸。要加大工业园区建设，要在上位规划指导下，加强控制性规划的编制与管理。
另一个风险是“三高”企业不退出。在北京、天津、河北都存在大量“三高”企业。目前三地企业退出机制不完善，退出成本高，阻碍大。如果“三高”企业不能在三地同时退出，那么京津冀地区的雾霾等区域性环境问题将很难得到根本解决。有鉴于此，建议做好以下工作，一是京津冀要出台统一口径的区域产业进驻负面清单。三地政府要明确哪些类别的产业不能进驻该地区，并形成三地相互监督机制和违反协议的惩罚措施。二是要建立三地联合的环境治理体系。要引入市场机制，以三地名义组建环境治理、环保服务委员会，并对社会招标专业环境保护公司，做到共同管理，共担责任，共享利益，共同监督对方是否污染。三是要加快建立新的污染物排放标准体系。当前经常出现的一个非常奇怪的现象，即单个企业排放都达标，但区域整体环境却并不达标。是监管不严存在瞒报，还是标准太低造成积少成多，需要三地认真对待，找出原因。如果是标准太低，要加快建立科学合理的排放标准体系。四是要鼓励三地对高污染产业就地关停。
产业空心化风险
迁出地产业空心化将是未来的一大隐患。
对于北京和天津来说，如果大量制造企业快速从本地迁出，而又来不及培育出新的产业，必然会造成产业空心化，对地方经济和财税收入等都会带来较大影响。这方面的例子很多，前些年一些城市主张城市产业发展退二进三，但在推行的过程中很快就发现，由于制造业空心化造成城市主导产业不明确，城市会出现经济增速急剧减缓的现象，城市经营和管理也会因此出现一些困难。针对这方面的问题要做好以下工作：一是产业发展不能。从目前西方国家再制造来看，制造业特别是高端制造业依然是一个国家和地区产业经济得以稳定发展的基石。因此，北京和天津还应重视高端制造业发展，不能盲目退二进三。二是要加快对两地制造业进行分类管理，要尽快弄清楚两地雾霾的真实污染源，弄清到底是什么产业产生什么样的污染，这样的污染能否有效治理，治理成本是否高昂。目前城市规划工业用地分类中，仅仅列出一类工业用地、二类工业用地和三类工业用地，在科技快速发展多年后的今天，上述划分是不能指导工业迁出和工业布局的。
此外，区域整体产业也存在空心化风险。具体是指京津地区的产业并不一定迁入河北，也可能迁移到其他省份，以及迁移到海外。这种情况完全存在，当企业迁出后，原有产业布局条件不一定会在河北存在，如果京津冀地区出现整体上的产业空心化，京津地区的人口向河北转移就无法得到保障。针对这种情况，需要做以下工作，一是加快培育战略性新兴产业。对于还需研发攻关的产业，三地要共同制定技术路线图，采用分工的方式分别予以供给端补偿；对于已经产业化的新兴产业，要引导行业重组，利用企业内部的力量优化行业空间结构；政府要逐渐从供给端补助退出，转而支持需求端。二是加大对外开放。三地可以统一与国外或境外城市合作，建立境外经贸合作区，以优化区内企业的产业资本和金融资本。要加大与国际企业和研发机构的合作，加大对先进制造业及现代服务业的引进，吐故纳新，优化产业结构。
结构风险
关键词:经济集聚;发展地理不平等;一体化发展
中图分类号:F120文献标识码:A文章编号:1003-4161(2009)06-0027-03
1.引言
集聚、移民和专业化等市场力量以无可比拟的规模和速度改变了当今世界最成功发展中国家和区域的经济走势。Krugman(1991)指出当制造业的厂商选择了某个地区,他们将会雇佣当地居民并在当地消费,从而创造出前向和后向联系。这样,更多的工人、更丰富的多样化和实际收入的上升,会进一步吸引更多的工人来到这个地区。而为了减少运输成本,更多的厂商也会选择进入该地区,从而形成一个自我增强的循环。世界银行(2009)研究表明,人类居住区的日益密集化、工人移民和企业的集中缩短了市场距离,减少了市场分割,从而对经济的成功发展产生了决定性的影响。也就是说,不断增长的城市、人口的迁移和专业化生产是发展不可或缺的部分。城市化之所以能够促进经济增长,在于城市化有利于人力资本积累、科学技术创新、劳动分工深化、信息知识外溢、投入设施共享等,并产生聚集和扩散效应。城市在城市体系和经济区域中发挥的效应多种多样、纷繁复杂,但基本形式只有两种:集聚和扩散。(1)聚集效应。城市能够以优势的环境与条件吸引众多个人、企业和机构在城市内集聚,使城市成为各种要素的集聚中心。城市的集聚主要源于其规模效益、市场效益、信息效益、人才效益、设施效益等,正是这些效益的吸引,使得区域中的资源、人才、资金、信息、交通和技术等向城市集聚。(2)扩散效应。除了产生聚集效应外,城市还不断拓展自己的腹地空间,以其技术、资金、管理、观念、生产体系等优势提高和带动腹地的经济发展,产生扩散效应。从单纯的经济活动看,城市的集聚是为了获取规模效益,然而过度集聚也会导致集聚不经济,如资源短缺、环境恶化等问题。市场经济条件下,城市经济系统受利润和价值规律的支配,与其他系统在工业内部各行业间、产业间、城乡之间及城市与区域之间的相互渗透,共同形成城市的扩散效应。扩散也是进一步增强集聚能力的表现,城市的产品与服务最终必须在市场上才能实现其价值,而城市本身的市场有限,因此城市必须向农村、向其他城市扩散。城市的扩散功能主要源于中心城市自身结构的优化、科技进步的推动、规模效益的消失、土地价格的上涨、生活费用的攀升等等。通过扩散,城市的实力不断增强,集聚力进一步强化。
跨国的研究表明,平均而言一个国家的城市化率与人均 GDP增长的简单相关系数可高达 0.85(Henderson,2000)。Lucas(1988)首次较为明确地提出了城市与经济增长的命题。此后城市化和经济增长不仅为理论界所关注①,而且日益为各国政府及政策研究部门所关注,1996年的联合国人居署报告《城市化的世界》和 1999―2000 年的世界发展报告通过对全世界大量国家经济发展和城市化过程的考察,进一步指出“城市是经济增长的发动机”,城市化和城市发展是促进经济增长和消除贫穷的重要途径和措施(UNCHS,1996,WDR,2000)。
在国内学者的研究中,周一星(1997)较早地利用 1977年世界上157个国家和地区的资料,发现了二者是一种十分明显的对数关系:y=α+βlnx,其中y为城市化率,x为人均GDP;王金营(2003)利用OECD国家和其他主要国家的数据,对城市化和经济增长进行了相关性分析;并使用Logistic模型对英国、日本、美国、韩国、德国、巴西和印度等国家的城市化率和人均GDP两者的关系进行了较好的拟合;徐雪梅和王燕(2004)则利用中国2002年266个地级及以上城市的数据进一步验证了上述模型,并发现在其他条件不变的情况下,若城市化水平每提高一个百分点,可以促进人均GDP提高4.17%。总体而言, 目前学术界对城市化发展研究主要立足于区域经济发展与城市化水平的相关性研究与分析, 而就城市化对经济地理变迁和增长的影响研究还很少, 本文将从这一角度对城市化与经济发展关系进行探讨。
2.中国改革开放以来以城市化为主导的集聚及外溢提升了经济发展水平和产业多样性,导致了不同区域生活水平先分化再趋同
2.1以城市化为主导的集聚及外溢提升了经济发展水平和产业多样性
从1978年到2007年,中国城市化水平已经增长了一倍以上,达到了45%,其中,东部地区城市化水平达到了55%,但中西部地区城市化水平仅为38%。总体来看,城市化和强劲的经济增长相辅相成,城市是GDP增长的主要驱动因素。据麦肯锡全球研究院研究(2008),在过去十年内,中国总体GDP增长的50%来自于城市固定资产投资,2007年支出最高达到6.4万亿人民币。个人消费的增长也主要出现在城市,因为中国快速增长的中产阶层主要集中在城市。从1990年到2005年期间,中国城市消费市场崛起为一支独立的增长引擎,占总体GDP增长的26%。
从各省区城市化和经济发展水平看,见图1,经济发展水平随着城市化水平的提高而提高。上海、北京、天津和广东的城市化水平都超过了60%,已经进入从“极化效应”向“扩散效应”的转化阶段。在城市扩散效应基础上形成的长三角、环渤海和珠三角三大都市圈的城市化水平均超过了51%,带动了整个东部地区的城市化经济发展。总体看,改革开放以来,经济集聚的现象变得逐渐显著,地区GDP占全国GDP的比重在省与省之间差异日益扩大。2007年,广东省和黑龙江省GDP占全国的份额分别为10.1%和2.5%,分别是其1978年水平的1.86倍和0.5倍,其GDP份额增幅和降幅分别居各省区之首,见表1。各省区中,广东、浙江、福建、江苏、山东等东部沿海省份GDP占全国的份额从1978年的24.82%上升到2007年的40.1%,表明这些省区的集聚效应较大;同期其他省区GDP份额有不同程度的下降,其中,邻近东部沿海的省区的GDP份额下降幅度较小;离东部沿海较远的省区的GDP份额一般来说下降较大。
图1各省区城市化和经济发展水平
随着经济的集聚,生产和运输中规模经济趋于显著。生产成本的降低为更大规模的专业化生产提供了契机。陈良文、杨开忠(2006)发现,1993―2003年间,我国各地区专业化指数呈明显上升趋势,表明各个地区之间的产业分工趋势加强;利用基尼系数、CR指数和SP指数测算整个制造业的集聚水平也表明,我国整个制造业空间集聚的特征加强。林秀丽(2007)发现,我国西部地区专业化程度很高,产业结构单一,经济发展滞后;而东部地区既有产业多样性,又有几个产业有一定的专业化程度,从而带动了经济的强劲发展。东部地区产业多样性对产业发展的影响超过了资本、劳动力和产业内集聚的影响。但产业集聚对产业发展仍然是正向作用,东部省区最大,其次是西部省区。这表明,地理位置邻近的产业多样性引致的产业间的“溢出效应”(也称Jacobs型外部性),比产业集聚更能促进经济增长。
2.2集聚效应导致了不同区域生活水平先分化再趋同
随着收入增加,不同区域城乡人均消费水平先分化再趋同,见图 2。在人均GDP达到3万元(2007年价格)前(大多为中西部地区),城乡人均消费差异较大,平均为3.2∶1,最高的贵州为5∶1;在人均GDP达到3万元后,城乡人均消费差异缩小,平均为2.8∶1,最低的浙江为2.1∶1。上述研究表明,以城市化为主导的集聚及外溢在提升经济发展水平和产业多样性的同时,导致了不同区域生活水平先分化再趋同。不平衡的经济增长可以渐次达到和谐性发展。即当经济从低收入水平向高收入水平增长时,生产也随之集中(集聚到城市和沿海地区);与之同时,随着收入增加,经济密集区和非密集区的生活水平趋同,但趋同之前有个分化过程。
图2各省区经济发展水平和城乡消费差距
资料来源:根据2008年《中国统计年鉴》整理,下同。
3.经济集聚的启示和政策讨论
经济增长是不平衡的。在过去两个世纪里,经济增长的重要特征之一,就是人口和生产在国内某些地区的集中。虽然发展活动并非给所有地区都带来经济繁荣。然而,使生产活动分散化并不一定促进繁荣。因此,阻止集中就是阻止增长本身。在空间上均衡分配经济活动只会阻碍经济增长。这样,生产中的空间差异是不可避免的。由于集中能促进空间效率的提高,国家内部的空间差异甚至是一种有益的现象。随着经济增长至较高水平,收入和生产方面的差异会缩小,但这个过程是缓慢的,并且差异永远不能完全消失。尽管如此,和谐性发展仍然可以实现。成功的发展表现为在政府政策的协助下,逆转这种由集中所导致的基本生活水平差异扩大的趋势,即对聚集、迁移、专业化等市场力量辅以经济一体化政策,这样,即使那些远离经济机会的人口也可以因财富不断向少数地区集中而受益,国家也能实现空间效率和公平的兼顾,为市场青睐地区和机遇不佳地区之间生活水平差距趋于缩小。这表明通过经济一体化可以同时享受不平衡增长与和谐性发展带来的好处。
鉴于不平衡的经济增长可以渐次达到和谐性发展,经济上取得成功的国家就是一方面促进生产活动的集中化,另一方面通过实行各种政策来使各地区人民生活水平(包括营养、教育、健康、卫生)均等化。因此,要获得经济集中化和社会平等化这两个方面的效益,就需要采取有利于实现经济一体化的政策,并通过经济集聚和增长解决不平衡问题。根据成功的城市化经验,乡城转化得以成功进行的基础是一套非空间政策。而如印度几十年采取的主要依靠针对性措施促进工业的政策,无助于落后地区追赶先进地区生活水平。政策可以加速基本生活标准的趋同,这样,不必等到国家跨入高收入国家行列,居住在最落后地区的人们就可以享受基本的公共服务和基本福利设施。这意味着,解决经济在东部地区集聚导致的发展地理不平等问题的一个重要途径,就是取代传统的针对地理空间的干预措施,制定无空间区别的发展机制,推进落后地区和先进地区的一体化。也就是说,针对中西部地区经济密度低、运输距离远和市场分割等问题,政策的首要选择就是运用无空间区别的发展制度,并辅之以缩短距离的基础设施和具有地理针对性的激励措施等工具,在允许、甚至是鼓励“不平衡”经济增长的同时,通过拉近落后地区和先进地区的距离,也就是说通过实现经济一体化,保证社会发展的和谐和生活福利的普惠。
就实现经济一体化而言,最佳途径是充分发挥聚集、移民和专业化等市场力量的作用,任何制约市场力量发挥作用的行为都只能适得其反。由于城市化在二元经济中的集聚作用,城市化所伴随的经济密度增加与农业经济向工业经济再向后工业经济的转变密切相关,欠发达地区的城市化推进是大势所趋。因此,应通过城市化发展促进二元经济的集聚,从而把三农问题的解决纳入到统筹城乡发展的框架之中,把重点放在创造巨大财富的城市发展上。具体而言,区域政策应根据区域城市化水平和城市经济密度的差异有所侧重。(1)在城市化水平向中期阶段过渡的地区,鉴于城市化水平低和城市经济密度不高,政策的首要选择就是提供基础服务和优化环境,促进城市化和提高城市经济密度。(2)在城市化处于中期阶段的地区,随着经济活动的较快集中和城市的迅速扩张,工业化经济了导致土地使用模式的变化,从而要求商品和服务的快速流通。对这类拥挤的地区,无空间差别的公共服务应当继续发挥对城乡一体化的促进作用。而且,即使这些服务到位,城市的日益拥挤仍然会导致运输成本的攀升,从而影响到企业对地理位置的选择。这就需要加大对交通基础设施的投资力度,以缓解日益恶化的拥挤堵塞问题,扩大经济密度利益的受惠范围, 从而维持这些地区的一体化。(3)在面临一体化挑战的地区,应同时加大基础设施投资和一体化制度建设,即通过基础设施投资将先进地区和落后地区连接起来并促进市场准入,通过制度建设促进劳动力等要素和生产的聚集,以促进高效、普惠和谐的城市化发展。
注释:
① Henderson(2004)已对这方面的研究工作做了一个非常好的综述。
参考文献:
[1]陈良文,杨开忠.地区专业化、产业集中与经济集聚――对我国制造业的实证分析[J]. 经济地理,2006.12.
[2]Henderson, J-F Thisse eds. Handbook of Urban and Regional Economics, 2004, Vol. 14, Geography and Cities J.V.().
[3] 林秀丽.地区专业化、产业集聚与省区工业产业发展[J]. 经济评论,2007.6.
论文摘要:在城乡、工农和区域之间有很多过渡性的中间制度安排空间。过渡性中间制度安排，是实现真正意义上制度创新的阶段性要求，缺乏这种过渡，所谓的“平等”制度安排是很难实现的。
我国二元经济社会结构存在历史甚久，城乡之间、工农之间、区域之间差距巨大，城乡间存在一系列制度樊篱，希望一夜之间通过城乡统筹的制度创新，彻底消除这种差别是不可能的。事实上，随着土地、资本、劳动力等要素资源的市场化，国有企业、社会保障和城乡一体化改革进入攻坚阶段，不可避免地会产生或激化某些经济和社会矛盾，长期积累的深层次问题会显现，新的矛盾还会产生，制度创新的难度明显加大。只能采取有重点有阶段，逐步过渡的方式推进改革，并作出适当的制度安排，经济社会发展才可以持续，社会的和谐稳定才可以实现。城乡、工农、区域差别只能通过不同经济社会发展阶段的中间制度逐步消除，最终才可能过渡到一元化的制度大同。换言之，在城乡、工农和区域之间有很多过渡性的中间制度安排空间，把握住这种中间制度的内涵和外延，是推进城乡统筹的必然要求。
过渡性的中间制度在我国的改革实践中从来都不鲜见。改革开放二十多年的历史，渐进式改革，零打碎敲的方法，几乎是我国改革方式的主旋律。我们过去采取了类似小段包工、联产到组、、包干到户的方式，最终过渡到确立家庭承包经营基本制度，即通过大量中间制度安排，最终破除人民公社体制；我们包容了大量中间制度安排的方式，来兴办乡镇企业这种乡村所有的公司制度，发展农村非农产业，提供以工补农，以城带乡的城乡统筹的原生态模式。我们今天也可以采取过渡性的办法，在城乡之间、工农之间和区域之间，提供大量土地、资本、劳动力和技术要素资源流动的中间制度，在城乡平等就业、平等教育、平等医疗救助，平等公共品供给以及平等的公民权益和国民待遇方面，创造出大量的中间制度。总之，制度创新既要考虑到解决现阶段城乡之间、工农之间和区域之间二元结构偏差，又必须服从经济社会发展阶段性客观规律，通过中间制度安排的渐进性目标取向，逐步实现城乡一体化的制度创新。
最近几年，江苏、上海、浙江和四川成都等在推进城乡统筹过程中，通过一系列的过渡性中间制度安排，加快了城乡要素资源的流动，逐步赋予农民平等的国民待遇，完整的财产权利和平等的发展机会，致力于消除城乡分割的二元结构制度性障碍，已初步显现出明显的效果。一是深化财政体制改革。扩大公共财政覆盖面，增加对农村公共品供给，千方百计增加对农业和农村的投入。二是加快农村就业制度改革。最近几年，上海、江苏、浙江相继取消了针对农民工就业的各种限制条件和收费项目，农民工与城镇职工一样，签订劳动合同，执行最低工资标准，参加社会保险，切实保护农民工合法权益。不少企业还给农民工新建了整齐、干净的住房和职工宿舍，改善农民工的生活条件。着力解决好外来农民工管理难、子女就学难和拖欠工资等问题。通过建立健全就业制度和城乡一体的就业市场，改善城乡劳动力平等就业的环境。三是推进土地征占用制度改革。浙江省提高土地征用补偿标准，普遍实行土地征用“区片综合价”，让农民分享土地增值的好处。上海市在被征用土地的村开展宅基地置换试点。在农民自愿的前提下，采取等量面积无偿置换，差额面积货币计差的原则。农民以政府认可的原宅基地上的住房置换集中新建的住房。宅基地置换新建住房，土地实施征用和办理出让手续，让农民取得房地产权证，使农民宅基地价值显现。四是深化行政管理体制改革。浙江省加快建立城乡一体化的组织体系，改变过去那种许多职能部门只管城镇不管农村的城乡分割、基层力量薄弱的管理体制。加快农村公共服务体系建设，加强农村基层工作。四川省成都市在乡镇机构改革中则强调“三个强化、三个弱化”，即强化乡镇政府对区域经济社会规划、协调、服务功能，弱化直接参与生产经营功能；强化城乡统筹的发展功能，弱化经营管理职能；强化公益性事业发展功能，弱化事务性职能。
最能表现所谓过渡性中间制度安排特征的是农村社会保障体系建设。坦率的讲，在一个经济发展较低起点上，构建农村社会保障体系，不可能设想在短时期内实现城乡之间无差别发展。事实上，尽管这几年不同区域都在提供农村公共品，建设农村社会保障体系方面做出了种种努力，特别是经济发达地区有了一个好的开端，但从建设标准、支付能力和保障范围看，还是表现出不小的城乡差别。这种差别实质上就是过渡性中间制度安排的必然结果。比如，这几年江苏、上海、浙江以农村社会保障体系建设为重点，通过城乡统筹，促进了农村社会进步和农民全面发展。一是逐步建立覆盖城乡的最低生活保障制度。浙江在全省范围内，建立城乡一体化的最低生活保障制度，将低收入农户纳入保障范围，资金由各级政府财政预算列支。2003年全省有47.2万农民，享有每月每人116元的最低生活保障，标准为城市居民的一半。上海市制定的农村居民最低生活保障线制度，由市、区县、乡镇三级财政负担，享受低保水平的依据是郊区农民标准为家庭人均收入低于2240元，崇明等海岛标准为低于1980元。江苏常熟市2004年农区农民低保标准为每月150元，城镇郊区农民为200元，而城市居民低保水平为260元。不仅城乡居民有差别，农民内部也有差别。二是建立失地农民基本生活保障制度。浙江省通过从土地出让金收入或财政列支，从土地补偿费、安置补助费中列支集体和个人承担部分的筹集资金办法，解决土地被征占用后失地农民的基本生活保障问题。2003年全省已有52万失地农民参加了这一保障，占全部失地农民的1/4，其中有15万农民开始领取每月200-300元的基本生活保障金。上海市在2003年前对失地农民主要采取货币安置办法，2004年后开始搞失地农民保险，失地农民先进入小城镇保险系列，每月可得460元保险金，15年以后再统一纳入上海市养老保险体系。三是建立新型农村合作医疗制度。目前，浙江已有60个市县实施了以县为单位、以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，参加农民达1500万人。全省统筹标准为每人每年30元，其中财政补贴每人每年15元。到2007年，省内所有县都要建立这一制度，覆盖80%以上的农户。
总之，过渡性中间制度安排，是实现真正意义上制度创新的阶段性要求，缺乏这种过渡，所谓的“平等”制度安排是很难实现的。但是，创新城乡统筹的制度体系，必须以平等原则作为制度创新的基本理念，以平等理念逐步改变二元经济体制下形成的城乡分割制度，以平等理念构建可持续发展的制度基础。一是提供平等的就业机会。彻底消除农民进城务工的歧视性政策和障碍，简化各种手续。逐步建立农村劳动力就业服务和管理、流动监测、就业培训、供求信息和农民工维权法律服务体系框架。积极完善促进农村劳动力转移和充分就业的工作机制，把农村劳动力转移和充分就业纳入政府的服务和管理轨道，努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为农民提供平等的就业机会。二是提供平等的教育权利。加大对农村基础教育的支持力度，让农民子女享有平等的受教育权利。农村基础教育、职业教育和技能培训要统筹兼顾。同时，积极推进教育体制改革，最终形成城乡统一的教育体制。三是提供平等的医疗救助。加大财政转移支付力度，新增加的卫生经费，必须确保主要用在农村卫生事业。对农村卫生事业体制进行彻底改革，重建农村基层的医疗救助网络和体系，在城乡之间公正分配医疗救助资源，彻底改变农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面。四是提供平等的国民待遇。给予农民承包土地占有、使用、收益、转让和处置的完整权益，使农民有财产权利的基础。保障农民享有基本的生存权和发展权，在政治、经济、文化和社会生活中，享有平等的公民权利。彻底改革户籍制度，给农民自由迁移的权利，让农民有发展和增加收入的机会。逐步建立和完善农村最低社会救济制度和最低生活保障制度，满足农村贫困群众多层次的救济需要。
同时，调整国民经济分配格局。从确保城乡、工农、区域之间大量的中间性制度安排逐步过渡到城乡一体的一元化制度创新。要以以人为本，全面协调可持续的科学发展观为指导，调整国民经济分配和再分配格局。一是加大对农业的支持保护力度。改革农业投入体制，推进农村投资和金融体制改革，扩大农业投入来源，增加农业投入总量，使现代农业发展有资金和物质保障；调整财政支农资金的使用方向，调整农业补贴领域和补贴重点，及时出台各种事关农民收入的直接支付办法，逐步将政府对农民收入的直接支付作为增加农民收入的一个重要来源和渠道；加大对农业和农村基础设施的投入力度，改善农村、农业和农民的生产、生活条件；建立农业保险制度，政府要对农业保险予以补贴，降低农民因灾、因病遭受的损失。二是减少对农民利益的剥夺。在取消专门针对农民的税赋制度后，要将维护农民利益的重点放在改革土地征占用制度上，坚决抵制对耕地的乱占滥用，严格控制耕地征占规模，明确界定政府的土地征用权和征用范围，切实保护农民的根本利益。三是启动城乡居民的收入调节机制。进一步完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，通过国民经济再次分配和财政调节的功能，校正初次分配造成的城乡居民收入差距。启动主要针对城镇居民收入的调节机制，整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度。
