发布时间：2023-10-13 09:37:42
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的土地利用总规划样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
中图分类号：F301.2文献标识码： A 文章编号：
前言
土地是人类生存和发展的基础，长期以来，许多地方不重视土地资源的合理划分和利用，缺乏长远眼光，导致各种用地堆积，随着国民经济的快速发展和人口的增加，用地紧张，在不同地区，呈现出不同景象，为此，需要我们加强对土地利用总体规划实施的评估，以提高土地利用的科学性，提高经济效益。影响土地利用的原因主要是由于规划自身不合理、社会经济发展相适应以及制度等多方面因素导致。我国在土地利用总体规划上的发展还不是比较成熟，时间比较短，自上世纪中叶，随着经济学、系统论的兴起和发展，为土地利用总体规划的评估提供了有力工具。
评价的标准和方法概述
现在集中需要讨论的问题是，如何选择一套完整系统的评价手段和评价指标，科学的进行评估土地利用。笔者结合了国内外学者的研究成果和经验认为，应当可以采用经济学中的分析方法和系统论的思想，加强对土地利用总体规划实施的评价。对于指标权重的划分，需要根据不同区域的实际情况，比如就城市规划来讲，城市的类型决定城市土地规划的重点，因此也决定着评价指标的重点，应结合结果、效益和效力三个方面的指标综合考量。将土地规划影响因子量化评估，严格法纪，加强3S等信息管理系统的管理监测和评估，并用科学的方法，建立评估模型，对未来用地状况进行前期预测等。
土地利用总体规划基本考虑
4.1土地利用结构
土地利用和规划应优先安排国家以及省部级的重点建设项目，对居民点和工业用地以及新增的建设用地应严格按照规划确定的布局和指标进行审批；对于地方重点建设项目用地，应采取定量和定序的方法进行确定；针对于不同的城市类型，应遵循优先安排主要用地，统筹安排其他各项用地的原则，比如工业程度高的城市，应重点安排工业用地；对于农业性质城市，应优先安排农田用地。除此之外，土地利用总体规划的评估还要考虑其自身的整体性、协调性、导向性和动态性的特点。即规划的目的就是对用地使用起到导向作用，是对未来不确定因素的一个整体把握；总体规划又是动态协调的，因为城市或地区是不断变化和发展的，因此需要有一定的灵活性。
以城市用地总体布局为例，城市的整体布局应遵循城乡结合，统筹安排的原则；功能协调，结构清晰的原则；依托旧城，紧凑发展的原则；分期建设，留有余地的原则等。城市用地一般包括城市工业区的建设、居民区的建设、城市绿化用地、城市交通用地等，除此之外，城市总体布局应满足一定的艺术性，这是城市用地规划的最高要求。因此，在评估时，可以按照城市用地的几个公用区进行逐一评价，综合考虑多方因素。
4.2用地适用性评价
用地的适用性评价是土地利用总体规划的一项重要工作，主要内容是在调查研究各项自然环境条件的基础上，按照规划与建设要求，对用地在工程技术与经济合理性方面进行综合质量评价，确定用地的适用性程度。对于城市用地的评定，一般应分为三大类，即适宜修建用地；基本适用用地；不宜修建用地。对于城市的适用性评价要抓住对用地影响突出的环境要素，重点分析和评价。应结合地区的具体实际情况，逐渐形成用地评定体系。
4.3用地平衡表的编制
应当充分使用3S技术实现对土地资源的动态管理和监控，利用3S技术对土地历年使用情况进行计算机分析和预测，为实现土地利用总体规划实施评估提供客观依据。根据城市目前用地的整体情况和政策布局，一般来讲，城市用地平衡表的内容包括总体规划用地，城市建设用地和水域其他用地汇总，在城市建设用地平衡表中又包括居住用地、公共设施用地、工业用地、交通用地、绿化用地等。
评估指标
5.1环境容量
环境容量是指环境对于土地以及人类活动提出的限度。土地利用总体规划的实施评价体系中必须考虑到环境容量这一指标，近年来，我国城市污染情况严重，部分城市为了提高所谓GDP过分投入建筑用地和工业用地，导致城市拥挤，污染严重，因此环境容量的指标必须考虑在用地评价体系之内。具体包括：地区人口容量、地区大气环境容量、地区水环境容量三个方面。要将环境容量在评价权重相应的提高，具体的流程和具体权重比，应由多部门协调商定。
5.2城市规模
城市规模是城市用地限制的重要指标。城市用地规模=城市人口规模×人均城市建设用地，根据该公式，我国早在《城市用地分类与规划建设用地标准》中对不同的城市人均用地规模进行了等级划分，具体可参见国家标准。其中对人均单项建设用地指标中明确规定，其中居住用地为18~28平方米每人；工业用地为10~25平方米每人；绿化用地为大于九平方米每人。在建设用地结构上，规划建设用地结构，国家给出的标准时居住用地控制在20~32%，工业用地控制在15~25，绿地控制在8~15%。对于不同城市的实际情况，标准可以适当调整。因此，城市规模的定位是土地利用总体规划评价的一项硬性指标。土地利用总体规划都应建立在此基础上进行。
大致评价体系
土地利用总体规划的评价指标主要课分为两大类，第一类是效果指标，另一类是执行指标。前者是指对土地利用总体规划实施将产生的社会、经济、生态效益；后者是对实施过程中的落实完成情况，以及违规事件的频率等。效果指标主要从投入产出率、社会公众认知度等方面进行评估；执行标准按照完成性指标中土地开发、整理、退耕还林等面积指标；限制性指标则包括上限指标，如建设用地使用面积、城镇扩展规模等，下限是基本农田保护率、面积等。
七、总结
土地利用总体规划实施评估对土地资源科学利用具有重要意义，本文重点介绍了环境容量、城市规模、土地利用结构的对土地利用总体规划实施评价的影响，强调评价体系的建立和完善，强调3S技术在土地资源管理中的应用，强调评价指标的权重设定和量化，对于如何量化、如何确定权重比等问题，建议引入经济学中的因素分析和评估方法，运用系统工程的思想完善评价过程等。 参考文献：
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关键词 用地状态偏离度；省域土地利用总体规划；实施状况差异
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2008）04-0108-06[FK)][FK)]
土地利用总体规划是我国土地管理制度的重要组成部分，也是实施土地用途管制制度的基础。目前，新一轮土地利用总体规划的修编工作已经在全国逐步铺开，如何客观评价上轮土地利用总体规划（规划期为1997-2010年）的实施状况，成为科学合理编制新一轮规划的关键环节。在业已开展的有关上轮规划实施评价研究中，关注点主要集中在地（市）、县（市）单元，评价内容、指标设计多围绕在规划实施的效果、效益、效力等方面［1～4］，缺乏全国尺度和省级尺度的评价研究及方法探索。然而，依照我国有关法律规定，上一行政层次规划对下一层次的规划有调控作用，因此，对各省域上轮规划的实施状况进行比较分析，将有助于从宏观层面上加强对规划实施状况的认识。为此，本文结合上轮土地利用总体规划的调控要求，设计了用地状态偏离度指标，据此评价1997-2004年间各省域土地利用总体规划实施状况的差异，并分析出现差异的原因，为新一轮规划的编制提供参考。
1 上轮全国土地利用总体规划的调控目标简析
上轮规划编制时，我国的土地资源面临保证粮食生产稳定增长和国民经济持续、快速、健康发展的双重挑战，规划确定了以保持耕地为核心的规划目标［5］：①农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。耕地面积保持平衡，到2010年保持在12 801万hm2（19.20亿亩）以上，其中基本农田面积保持在10 856万hm2（16.28亿亩）以上。林地、牧草地面积增加（见表1）。②在保障重点建设项目和基础设施用地的前提下，建设用地总量得到控制。规划期间（即1997-2010年），新增建设用地不超过340.80万hm2（5 112万亩），其中，占用耕地面积不超过196.67万hm2（2 950万亩）。此外，上轮规划对土地 开发整理复垦、土地生态环境保护也提出相应的要求。根据全国规划有关具体目标，对各个省域规划的编制进行了目标分解和调控
上述目标在全国或各省域的实现，实质上涉及在有限或固定数量的土地资源中，在“保护耕地总量动态平衡”的基本前提下，如何对各类用地规模进行合理配置，亦即土地利用结构的合理优化问题。从这一角度出发，选择规划调控的主要用地类型，分析某一时间点的利用状况与规划设想的可能状态的差异，其结果将是规划实施状况的反映。
2 用地状态偏离度的指标设计与技术处理
2.1 用地状态偏离度的指标设计
用地状态偏离度是指土地利用的现状规模与规划预计规模的偏离程度。本文设定的现状年份为2004年，对应年份的各省域各种类型土地面积作为现状用地规模，而2004年的规划预计实现目标则需要根据规划设计的用地规模变化量进行推算。由于上轮省域规划一直到2001年才全部获得批准，此时已经过了近期目标年，因此，本文采用上轮规划确定的基期年（即1996年）和规划目标年（2010年）之间年均用地规模量来推算2004年的规划预计用地规模。具体计算公式为：
其中：Pi为某地类的用地状态偏离度；Y1i为1996年某地类用地规模；Yti为规划2010年某地类用地规模；Ygi为规划预计2004年某地类用地规模；Yxi为2004年某地类用地实际规模；di为1996-2004年某地类年均变化量。
用地状态偏离度的正负号表示现状用地规模与规划目标的偏离方向，绝对值表示与规划目标的偏离程度。由于上轮规划对于各种地类的调控方向不同，所以正负号所表示的意义也有所不同。譬如，对于耕地而言，规划要求耕地保有量不低于规划目标，因此，偏离度小于0表示耕地保有量没有达到规划要求，偏离度大于0则说明规划目标的落实情况较好；而对于建设用地则恰恰相反，偏离度小于0说明规划目标的落实情况较好，偏离度大于0说明建设用地的增长已经突破了规划目标。
2.2 反映规划实施状况的主要用地类型选择
结合上轮规划严格保护耕地、控制建设用地规模的主旨，用地结构优化的基本落脚点是耕地占补平衡，并且需要从宏观上体现农用地、建设用地、未利用地的用途管制差异。因此，本文选取了耕地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、未利用地6种用地类型，对比分析2004年各类用地实际用地规模与规划预计目标的偏离程度，进而反映各省域上轮土地利用规划的实施状况。
2.3 数据处理说明2.3.1 用地分类的调整及相关数据处理
2001年，国土资源部颁布了新的土地分类，导致1996年、2004年以及上轮规划目标年数据无法衔接。因此，本文按照上轮规划的土地分类体系对1996年和2004年数据进行了调整主要调整是在“农用地”中增加了“水面"，并将2002年土地分类中的建设用地、未利用地涉及和“水面”有关的用地调整到相应的“水面”中；在“交通用地”中将“农村道路用地”纳入，而非设置在2002年土地分类的“其它农用地”中。 ，以保证数据口径的一致性。
2.3.2 规划预计的2004年用地规模估计
本文涉及的用地数据来源于1996年和2004年的土地变更调查，以及各省域上轮规划目标年（2010年）的用地规模目标。但是，各省域编制上轮规划时所采用的规划基期数据，与1996年的土地利用变更调查数据并不完全一致，特别是城镇用地规模有所调整。因此，本文在估算规划预计的2004年用地规模时，采取以1996年变更调查数据为基数，加上1997-2004年间规划预计净变化量的方式来处理。
3 省域土地利用总体规划的实施状况差异分析
3.1 全国土地利用总体规划的实施总体状况简析
截至2004年底，全国农用地规模低于规划预计目标2.22%，而建设用地、未利用地规模分别超出预计目标3.18%和5.57%。在农用地中，耕地、林地、牧草地和预计目标存在明显的差距，分别相差4.99%、2.23%和1.81%；建设用地则恰恰相反，除水利设施用地外，居民点及工矿用地、交通用地都远大于规划预计目标，分别高出6.93%和4.04%。
上述情况表明，1997-2004年间，农用地尤其是耕地减少、建设用地增长的速度都要大于上轮规划的预期。
3.2 各省域土地利用总体规划的实施状况差异分析
3.2.1 耕地保护目标的规划实施效果空间地带性明显，呈现“黑滇线”沿线较好、东西两翼较差的“沟谷”状格局
在全国31个省域单元中，所有省域的耕地偏离度都小于0，说明无一省域的耕地保有量达到了规划预计目标。其中，有7个省域的状态偏离度低于-10%，偏离程度最多的北京达-31%。
从空间分布看，以黑龙江和云南两省连线（简称“黑滇线”）为界，耕地状态偏离度呈现明显的沿线低、两翼高的“沟谷”状格局（见图1a）。 “黑滇线”沿线省域以及，耕地状态偏离度绝对值相对较小；“黑滇线”以西，自内蒙古向西至新疆，向南至四川，包括河北、山西等在内的12个省域，是我国耕地偏离度绝对值较高的地带，并且各省域之间相差较大，偏离幅度最高的北京是相对较低的甘肃省的5倍；“黑滇线”以东地区，包括广东、福建、浙江、江苏等11个省域，偏离度介于“黑滇线”沿线和该线以西的省域之间，属于二级高地。此外，北京、天津、上海三大传统直辖市的耕地状态偏离度绝对值要明显大于周边省域。
3.2.2 多数省份的林地未达到规划目标，黄河中游沿线诸省规划实施相对较好；牧草地实施效果以“黑滇线”为界，西优东劣
从林地的规划实施情况来看，多达20个省域没有达到规划预计目标，其中偏离程度较大的省域主要包括环渤海地区的北京、天津、河北、山东，西南的广西、云南、贵州，以及内蒙古、江西和青海，而黄河中游沿线的河南、山西、陕西和宁夏等省域规划实施相对较好（见图1b）。
就牧草地而言，只有青海、河北、宁夏、浙江四个省域达到规划预计目标。从空间分布上来看，牧草地状态偏离度也呈现以“黑滇线”为界，东高西低的格局，“黑滇线”以西规划实施相对较好，而该边界线以东省域，集中了所有偏离度小于-10%的省域，除浙江、福建、安徽外，其余所有省域偏离度的绝对值都高于“黑滇线”以西地区（见图1c）。
3.2.3 居民点及工矿用地普遍超出规划预计目标，偏离度沿东部沿海和长江所构筑的“T”字轴向外逐步减小
从居民点及工矿用地来看，多达22个省域的用地规模突破相应目标。如图1d所示，居民点及工矿用地状态偏离度的空间分布，明显是由东向西、由沿海向内陆逐渐降低的趋势，并以长江为横轴，呈“T”字型衰减。超出规划预计目标幅度最大的前6个省域全部分布在东部及东南部沿海地区，中部地区的偏离度略低于东部，但长江沿线省域的状态偏离度要明显高于南北两侧其他省域；未超出规划预计目标的主要集中在中国的北部和西部地区，包括东北三省、中部的内蒙古、西北的甘肃、陕西、青海以及西南的、广西。[HJ*4]图1 各省域不同类型用地的状态偏离度分析图
Fig.1 The spatial distribution of different land use departure degree in every province3.2.4 北部和中南地区交通用地的规划落实较好，东部沿海地区和北纬35°线附近省域偏离度较大
就交通运输用地而言，有14个省域未突破规划预计目标，在空间分布上以北部和中南两大区域为主，主要包括自东北三省向西的北部国界线沿线的内蒙古、甘肃、新疆，以及湖北、湖南、安徽、江西、贵州、云南、广东和海南等省域。
超出规划设想的省份，主要包括东部沿海的福建、浙江、上海、江苏、山东、河北、天津，以及自北京、河北向西，分布于北纬35°线附近的山西、河南、山西、宁夏、四川、重庆、青海和等省域。中西部地区交通用地的快速增长是上轮规划实施的重要特点，偏离度较大的前5个省域中有3个位于中国西部，平均偏离度高达8.4%（见图1e）。
3.2.5 未利用地开发力度不足，偏离度较大的省域集中分布于全国的南北两端
虽然上轮规划将耕地补充列为主要规划目标之一，但作为主要补充来源的未利用地开发，规划实施效果并不理想，全国仅有新疆、上海两地达到预计目标。从未利用地状态偏离度的空间分布看，数值超过20%的省域主要包括南部的广东、广西、云南、贵州、海南，以及北部的北京、天津、内蒙古、山西和山东，基本上集中分布于中国的南北两端（见图1f）。
3.3 省域土地利用总体规划实施的类型分区
在单项指标分析的基础上，利用SPSS软件，以耕地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通运输用地和未利用地的用地状态偏离度作为变量，运用基于欧式距离的离差平方和法，对31个省域进行空间聚类分析，从而形成依类归并的结果，由此反映出我国上轮规划在全国不同地域的实施情况以及相应类型的主要特点。经过聚类分析，将全国各省域归为4个类型区（见图2）。
（1）第一类型区：包括东北的黑龙江、吉林，东部的河北、福建、浙江，中部的安徽、湖南，西部的、重庆、四川、贵州、新疆、甘肃等13个省域，国土总面积占全国的57%，该类区域各类用地指标的状态偏离度相对较低，除未利用地偏离度稍大，其余各类用地的平均偏离度绝对值都在5%以下。需要说明的是浙江、福建、安徽三省域 ，虽然被划入这一类型区，但其居民点及工矿用地的状态偏离度却很高，如果单就这一用地而言，其规划实施效果并不理想，而从本文研究所选六类用地的综合情况来看，规划实施与规划预期较为接近。
（2）第二类型区：包括辽宁、湖北、广西、海南和云南5个省域，国土总面积占全国的10%，其规划实施的共同特点是未利用地开发不足、牧草地与规划预期有差距，但都处在第二梯队。根据上轮规划对1997-2004年间的估计，这些省域应开发未利用地450万hm2，但实际只开发了60万hm2，仅占规划目标的13%，同时也略好于天津、广东（仅实现规划目标的3.6%）；牧草地规划预计增加97.8万hm2，而实际却减少12.1万hm2，状态偏离度在-48.2%～-49.2%之间，但仍要稍好于第四类型区（所有省域牧草地偏离度都小于-60%）。
（3）第三类型区：包括内蒙古、陕西、青海和宁夏4个省域，主要位于中国北部地区，国土总面积占全国的22%，区域内耕地规划实施情况较差，平均状态偏离度达-16%，耕地减少速度远远超出规划设想。按照上轮规划，到2004年末区内4个省域单元耕地保有量应维持在1 489万hm2左右，而实际已经减少到1 278万hm2。
（4）第四类型区：主要位于中国的东部地区，包括广东、江苏、山东、北京、上海、天津、河南、山西、江西等9个省域，国土总面积占全国的10%，区域内各类用地指标的状态偏离度普遍比较高，建设用地超出规划实施与农用地、未利用地未达到规划设想的现象并存，规划的实施效果和预计目标相差较大。2004年，这些省域居民点及工矿用地合计880万hm2，比1996年增长78万hm2，超出规划设想9.6%。与建设用地的快速增长恰恰相反，耕地和牧草地规模逐渐减小，到2004年已分别降至3 124万hm2和75万hm2，低于规划设想4.9%和64%；林地保有量也不太理想，除山西、上海、河南外，其余省域林地保有量均未达到规划要求。同时，未利用地开发也未达到规划要求，按照上轮规划设想，到2004年末开发未利用地291万hm2，而实际上仅仅完成了40万hm2，不足规划设想的14%。
4 省域土地利用总体规划实施差异的成因分析
分析上轮省域土地利用总体规划的实施状况差异，主要集中在以下方面：
4.1 退耕还林（草）政策的实施导致我国西部和西北部地区耕地大量减少
1998年我国长江、松花江、嫩江特大洪灾后，我国“积极推行封山育林，对过度开垦的土地，有计划、有步骤地退耕还林，加快林草植被的恢复与重建”［6］。1999年退耕还林（草）工作在陕西、甘肃、四川三省率先展开试点，并于2002年在全国25个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团全面启动，我国的北部、西部和西北部地区正是这次退耕还林（草）工作的重点地区。
1999-2004年间全国大部分省域耕地减少的主要原因在于退耕还林(草)，而这种影响表现为由东往西逐步增大的趋势。这6年间，“黑滇线”以西的12个省域，由耕地转为林地和牧草地的面积分别为329万hm2和106万hm2，合计达435万hm2，共占该地域同期耕地减少总规模的75.4%，其中青海和宁夏分别高达96.3%和95.8%。
4.2 社会经济的快速发展推动了建设用地的迅速扩张，加大了耕地规模的减少
在上轮规划实施的“九五”和“十五”时期，全国平均经济增长速度分别达到8.3%和9.5%，高出规划设想0.3和2.5个百分点，受社会经济快速发展的影响，建设用地规模也不断增长。据统计，2004年GDP总量排在全国前10位的省份，其1996-2004年居民点及工矿用地增长占全国总增量的60%，而前5位的省份所占比例高达44%。进一步对省域的居民点及工矿用地状态偏离度、偏差量与GDP增量、人均GDP增量、总人口增量分别进行相关分析，发现居民点及工矿用地偏差量与GDP增量之间的相关性最高，偏离度则与人均GDP增量之间具有较高的相关性（见表2），表明经济发展是导致居民点及工矿用地与规划预计目标产生偏差的最主要原因。
与建设用地的快速扩张相对应，社会经济快速发展地区的耕地保有量也在不断减少，这在“黑滇线”以东表现得尤为明显。仅1998-2004年间，这些地区共有30.9%的耕地减少是由于建设占用造成的，高出全国平均水平75%，其中上海市高达73.9%，福建和江苏也分别达到57.2%和47.6%。
4.3 土地开发力度与规划预期差距大，耕地补充规模偏小
按照上轮规划的要求，应通过土地的开发整理复垦，保证耕地总量的动态平衡，然而，在规划实施期间，这项要求并没有完全得到落实，全国未利用地的规划实施偏离度将近6%，土地开发力度不足，仅上海和新疆两地达到了规划要求，其余省域的未利用地开发规模均低于规划目标，耕地补充规模严重不足，在一定程度上造成各省的耕地总量不断下降。
4.4 土地利用年度计划的适时调整也对土地利用规划的实施带来一定的影响
土地利用总体规划的规划期一般为15-20年，虽然在编制规划时，编制者会对未来社会经济的发展变化进行考虑，但由于规划期限长，并且缺乏更具实际指导意义的近期规划，往往导致规划设想与近期内的社会经济发展不能完全衔接。为此，在历年的土地利用年度计划执行中，需要对土地利用规划进行相应的调整，这在一定程度上影响了规划的实施。
对比分析1997-2004年实际下达给各省域的农用地转用指标和规划预计的建设用地新增规模，可以发现，共有23个省域的转用指标低于规划预计增量，其余8个省域则超出了规划设想；在偏离幅度上，仅有5个省域的偏离幅度在10%以内，有一半的省域偏离幅度超过30%。进一步分析历年建设占用耕地指标与规划预计的新增建设占用耕地规模之间的差异，只有6个省域的占用耕地指标没有超出规划设想，其余省域全部突破规划控制目标，土地利用年度计划与土地利用规划之间存在一定的差距。
5 结 语
本文对1997-2004年各省域土地利用总体规划实施状况的差异性进行评价，发现：①耕地保护目标的规划实施效果空间地带性明显，呈“黑滇线”沿线较好、东西两翼较差的“沟谷”状格局。②多数省份的林地未达到规划目标，黄河中游沿线诸省规划实施相对较好；牧草地实施效果以“黑滇线”为界西优东劣。③居民点及工矿用地普遍超出规划预计目标，偏离度沿东部沿海和长江所构筑的“T”字轴向外逐步减小。④北部和中南地区交通运输用地的规划落实较好，东部沿海地区和北纬35°线附近省域偏离度较大。⑤未利用地开发力度不足，偏离度较大的省域集中分布于中国的南北两端。在此基础上，通过对6种用地类型的状态偏离度进行聚类分析，将全国31个省域分为四个类型，从而反映各自规划实施的主要特点。进一步分析表明，退耕还林（草）政策的实施、社会经济的快速发展、未利用地开发力度不足以及土地利用年度计划的适时调整是造成各省域土地利用总体规划实施差异的主要原因。
上述研究提供的启示在于：在中国这样一个区域差异巨大的地域范围内开展土地利用总体规划编制，必须要开展分区研究，针对不同区域的土地利用和社会经济发展特点，因地制宜地制定规划目标和管制措施。而且，要加强土地利用规划体系及其相应技术体系的建设，强调近期规划的编制和执行，密切近远期规划之间以及规划与土地利用年度计划之间的联系，加大规划的执行和监管力度，真正将规划落到实处。
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关键词：总体规划 城市用地 存在问题 解决办法
一、土地利用规划与城市规划的关系
（一）土地利用规划与城市规划
城市用地包括两个方面，一是城市区域内已经被建设、被利用的土地资源，二是已经被有关部门批准，列入了城市规划的区域范围之内，有待于开发、建设的土地资源。另外，需要指出的一点就是，按照我国城市规划法中所规定的城市区域内的所有非建设的用地，象山石、树林、池水等占用的那部分土地资源，也属于广泛意义上的城市用地。
改革开放以来，我国社会主义建设高速发展，土地利用的总体规划与城市规划的关键性和重要性日益凸显。土地利用规划和城市规划既有兼容性，互有侧重又互为弥补，同时还具有矛盾性。它们在规划法律依据、指导思想、理论依据上有矛盾之处，给社会主义建设的发展带来了一些困难。
（二）兼容性：互有侧重、互为弥补
从社会主义建设的全局来看，土地利用的总体规划与城市规划都是区域规划的组成部分之一，二者虽然侧重点不同，但是它们是互相补充、缺一不可的两部分。
土地利用总体规划的立足点是一个地区乃至一个国家的远景发展和统筹发展，侧重点不仅是科学分析城市用地的范围和规模，还有保证城市用地和其他用地的平衡、保护地球自然资源，注重整体性原则和坚持可持续发展。
（三）矛盾性：供需矛盾、过分扩张
现在我国建设用地规划把人均建设用地指数作为标准，好像很合理，实际上忽略了很多因素，比如区域与城市之间的关系、城市中建设用地急剧扩张的原因等等，从而直接或者间接地影响了建设用地规划管理的效果。
几十年的社会主义建设中，土地利用总体规划中的城市用地显得很重要，现代化城市的建设和发展需要很多的土地，国家相关部门虽然严格控制城市的建设用地，但是城市土地规划往往只是从城市的建设和发展出发，不把全局的土地资源供需考虑在内，土地利用总体规划对城市用地规划没有起到限制作用，城市建设的用地不合理地扩张，侵占了耕地，给生态环境造成了破坏。
二、总体规划中的城市用地存在问题
（一）发展定位不当
因为土地利用总体规划的立足点是最大限度地对资源进行保护，然而城市建设用地的规划的立足点是追求城市的现代化发展，一般情况下会为了城市的发展，想尽办法调动区域范围内一切可调动的资源，有时候还会利用本城以外的各种资源来为城市建设服务，二者在在这一层面上是矛盾的。
现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，这对城乡一体化建设用地的规划管理有不良的影响，它使城乡一体化偏离了正确的方向，保护资源成了迫切的任务。应该从理性的角度，准确定位，综合考虑经济发展、人口资源增长、城乡流动等因素，根据城乡一体化的发展目标，能提出建设性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工业基地，那是工业革命时代的标志，近代以来，城市的发展就往往和工业联系在一起了，一提到城市的时候，就会使人们联想到工业基地。
然而，城市不能局限于发展工业，还有更多的功能，现代化的城市是金融、商贸、科技、信息交流都很发达的地方，土地利用总体规划中的城市用地规划也应该充分考虑到这一点，认识不到这一点，不能兼顾城市各种功能的开发，城市朝着片面的方向发展，将导致资源浪费和行业发展缺陷，不利于社会的发展和文明的进步。
三、具体解决办法
（一）坚持可持续发展
《中华人民共和国土地管理法》中第二十二条明确规定：“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”
把可持续发展的理念运用到土地利用总体规划中的城市用地规划，就是注重提高土地规划的科学性和合理性，立足于城市的全局发展和社会的整体发展，注重土地资源的可持续利用。在发展经济、满足人民日益增长的物质需要和精神需要的同时，要以土地资源的可持续利用和良性循环为目的，增长经济、开发资源要和协调发展、环境保护齐步进行。
（二）资源保护与发展优先并重
现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，不顾耕地资源的流失，优先发展经济是不可取的做法。
要兼顾优先发展和保护资源，正确处理城市发展建设用地和耕地资源保护之间的矛盾，城市建设用地规划要和土地利用的总体规划大方向上一致。在土地利用总体规划发挥了应有功能基础上，灵活地科学地规划城市建设用地，环境开发、资源利用、把市场需求、保护治理要统一发展。
（三）各类规划管理部门协作
城市规划部门和土地管理部门应该加强业务上的互通有无和日常工作上的协调合作，既保证发展又保护资源。加强部门之间的沟通和合作应该从以下几方面入手：土地利用总体规划的制定人员应当充分考虑，使规划能够充分反映现代化城市的发展要求，自觉实行局部服从全局的原则，工作中的协调和调整应该以土地利用总体规划为标准；城市用地建设项目预审的时候，凡是超过了土地利用的总体规划制定的用地规模的项目，要以总体规划为标准。各部门协调工作，共同努力，才能建设节约型社会，促进社会快速发展。
参考文献
关键词：土地；规划；问题
中图分类号： F301 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-22-05-1
1 上一轮柳河县土地利用总体规划（1997～2010）执行情况
1.1 上轮规划主要指标
柳河县土地利用总体规划（1997～2010）是1998年经吉林省人民政府批准后实施的。规划中确定的耕地保有量是63773.18公顷，其中基本农田面积是55286.7公顷，耕地减少量是775公顷，建设占用指标是117公顷，补充耕地量是1135公顷。
1.2 主要指标执行情况
从上一轮规划实施到2006年末，全县耕地总面积为63788.83公顷，略高于规划确定的耕地保有量，其中基本农田面积仍为55286.7公顷，保证了基本农田数量不减少，质量不降低；1997～2006年全县耕地减少量为576.67公顷，其中建设占用耕地279.49公顷；共补充耕地1133.94公顷。另外，柳河县建设占用耕地量已远远突破了规划时确定的建设占用耕地指标。
1.3 规划执行中存在的主要问题
从以上数据上来看，全县耕地保有量和基本农田数量均在规划范围内，耕地减少量也没有突破规划，补充耕地量也基本达到规划确定的数量。但是，建设占用一项却远远高于规划确定的数量。建设占用的279.49公顷耕地中，仅营白公路、通梅一级公路、柳新线水泥路占地就总计205.15公顷，其他建设占地为74.34公顷。
在上一轮规划实施过程中也发现了不少问题，主要是对全县的经济发展和城市建设以及农村经济的快速发展预测不足，前瞻性不够，使原规划形成一些先天不足；各部门配合与沟通较少、基础资料不详、调查研究不够，基础工作不扎实。
2 新一轮柳河县土地利用总体规划（2006～2020）修编工作情况
2.1 规划修编前期工作情况
按照上级要求，柳河县专门成立了土地利用总体规划修编领导小组，为规划修编及前期工作拨付了专项经费，组织了全县各乡（镇）及相关部门开展了“四查清四对照”工作，对上一轮规划实施到现在的各类用地情况进行了深入细致的调查，为进行上一轮规划实施评价工作提供了基础数据。同时，对各行业、各部门在新一轮规划期间的重点建设项目及各类用地情况进行了调查统计，完成了规划修编前期工作调研和数据的汇总工作。
2.2 规划修编工作进展情况
按照上级要求科学分配全县各项用地指标。本轮规划修编的基期是2005年，近期为2010年，远期到2020年。根据柳河县区域发展模式的选择，在地域空间上，强化各级中心镇的极点作用，提高次级交通线路等级，扩大干线交通与县域的接触面，形成“点――轴――面”联动发展的空间结构。
柳河县现有一个百强镇――柳河镇和一个经济强镇――三源浦镇，这两个乡（镇）地理位置也比较重要，工业集中区位于柳河镇境内，空港服务区位于三源浦境内和一级路沿线，所以指标分配重点也主要是这两个乡（镇）。
基本农田调整情况。一是基本农田现状。截止到2005年，柳河县基本农田保护面积为55286.7公顷，新一轮规划上级给全县的基本农田指标为55452.05公顷，另外，在此基础上市局要求柳河县再增加600公顷基本农田作为今后补划基本农田用。二是基本农田局部调整。全县可调整不超过20%的基本农田，主要思路是：柳河镇伊通河北作为建设预留地，将此处基本农田调出，通梅一级路沿线经济走廊500米内的基本农田原则上调出，做到调整后的基本农田保护面积不低于上级下达的保护指标，且质量等别有所提高、集中连片程度有所提高。
3 柳河县土地利用总体规划大纲编制方法
3.1 全国规划大纲通过后，对各相关部门和各乡（镇）进行了多次调研和征求意见
2008年10月28日国土资源部召开电视电话会议后，县政府又结合二次调查，要求国土资源局对各部门及各乡（镇）在新一轮规划开展前进行了一次详细调研，内容包括规划期内各部门用地打算、各乡（镇）近期和远期用地打算。
2009年末，规划大纲初稿形成后，又将规划大纲中分配给乡（镇）的各项指标下发到各乡（镇），国土所向乡（镇）主要领导进行了汇报，并按指标进行了落位，同时结合二调基本农田上图工作，确定了各乡（镇）基本农田的分布和落位。
2010年，由主管县长带队，由国土局、建设局、发改局、林业局、农业局、水利局、柳河镇人民政府、工业集中区负责同志参加，下到实地进行了调研，各部门对柳河镇中心城发展规划提出了宝贵意见。
3.2 规划大纲各项指标分配情况
关键词 土地利用总体规划；规划成果管理；规划辅助审查；ArcGIS
中图分类号TU99 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2013）83-0033-02
0引言
土地利用总体规划是土地管理的“龙头”和依法行政的依据。目前全省各县区新一轮土地利用总体规划基本通过省政府批准，批准后的土地利用规划数据库是国土资源“一张图”核心数据库之一，是农用地转用、土地征收、城乡建设用地增减挂钩试点项目、农村土地整治项目等行政审批事项的依据。基于GIS技术开发土地利用规划信息系统能够对土地行政审批事项进行科学合理的规划审查，及时了解与掌握土地利用变化数量和空间分布规律，对于保持耕地总量和土地持续利用具有十分重要的意义。
1 系统业务需求
土地利用总体规划系统开发的主要目标为管理新一轮土地利用总体规划修编成果以及规划修编成果在规划实施过程中的日常应用。土地利用总体规划修编成果主要包括规划大纲、规划文本、规划图件和规划数据库等内容，规划系统能够将规划修编成果入库、查询、调阅、打印输出等功能。规划实施业务主要包括土地利用年度计划管理、征转用地审批、农村土地整治等。农用地转用和土地征收审批、农村土地整治在空间布局上都需要符合土地利用总体规划，在规划系统中需要以规划矢量数据为基础对征转用地审批和农村土地整治进行审查。
2 系统开发及应用环境
3 系统主要功能
3.2.1文档资料管理
文档资料管理功能主要进行文档的管理，包括土地利用总体规划文本、图件等各类规划文档，可实现对各类文档的存档，调阅，更新及打印输出。
3.2.2规划报表管理
系统支持根据选择的行政区代码，输出当前行政级别对应的各类报表。
3.2.3查询统计分析
数据查询分析统计模块包括数据查询、统计、分析三个模块，在这两个模块里提供用户通过多种方式实现交互式信息查询，并且对查询结果可按要求的格式进行统计输出。
3.2.4成果数据输出
成果数据输出支持矢量数据导出，子库导出和汇总成果数据包输出。
3.3制图输出
规划成果管理菜单下的功能主要是对规划成果中的矢量数据、文档资料、图件、报表、元数据以及成果包进行管理。制图输出的主要功能界面如图3所示。
3.3.1符号管理器
系统拥有完整的符号管理系统，支持多种多样的图式符号库，它包含了编制各种不同类型地图所需要的大量图例符号和相关要素，可以提供用户编制符号相应标准或规范的地图。
3.3.2专题图图层信息配置
系统提供省、市、县、乡四级图件的标准配置，包括图层组成，图层显示顺序，图层的渲染字段及所使用的渲染符号库；修改现有图件的信息，添加或删除图层，改变显示顺序等。
3.3.3行政区及任意区域出图
3.3.4打印输出
将各种专题图件输出为常见的图件格式，并将图件保存到数据库中，支持各种专题图件的打印参数设置，打印预览和打印。
3.4规划辅助审查
3.4.1导入地块
根据项目编号、项目名称、项目时间、项目所在行政区及经手人信息把项目地块导入数据库中进行分析，系统支持dwg、dxf、shp格式数据导入分析。
3.4.2审查分析
系统提供对项目地块进行建设用地管制区、土地利用功能分区（土地用途区）、农村土地整治是否符合规划分析，分析结果以报表体现存储。
3.5系统维护管理
系统维护管理的主要功能包括系统用户权限管理、数据字典字典设置、备份还原、元数据库管理等。
3.6系统常用工具
常用工具菜单下的功能主要是用于辅助系统操作的，包括数据库工具、数据交换工具、查询分析工具及其他辅助工具。
4 结论
系统实现了省、市、县各级规划数据存储、管理、查询、更新、以及成果应用的一体化管理，为土地规划管理的现代化提供辅助支持和必要工具，该系统的应用提高了规划审查的效率，提高了全省各级土地利用规划部门的管理水平，使全省土地管理更加规范化、科学化。
参考文献
关键词 环境影响评价；土地利用总体规划；生态系统服务功能
中图分类号 F304．6
文献标识码 A
文章编号 1002-2104（2007）03-0045-05
随着《中华人民共和国环境影响评价法》及其配套法规的颁布实施，土地利用规划的环境影响评价（以下简称“环评”）成为当前规划环评的研究热点之一。在新一轮土地利用总体规划修编过程中开展环评，分析、预测和评估规划实施后可能造成的环境影响，为决策者提供必要的环境信息，是进一步提高土地利用总体规划科学性、促进环境与发展综合决策的重要途径，也是满足法律要求、构建资源节约型与环境友好型社会的必要手段。
土地利用总体规划综合性较强，其核心内容为确定或调整土地利用结构和用地布局。生态方面的影响是土地利用总体规划环评考虑的重点，主要表现为土地利用宏观结构调整与布局以及土地开发整理复垦等活动对区域生态系统的影响。然而，由于当前规划环评的理论方法体系仍不完善以及中宏观尺度土地利用与生态环境相互作用的基础研究不足，使很多土地利用总体规划环评工作的实际效果不尽理想。以土地利用/土地覆盖变化（LUCC）研究为代表的土地利用变化的环境效应研究，多是从微观、小流域或长时间尺度等角度考虑土地利用/覆盖变化对气候、土壤、水文及不同尺度生态系统的影响[1]，较难应用于中宏观、较短时间尺度的土地利用总体规划环评。规划环评中常用的一些定性方法（如核查表法）虽然在环境影响识别时可操作性较强，但在预测、评估复杂宏观的生态环境影响方面效果并不理想，因为单纯定性的结果不能很好地反映环境影响的程度，往往使评价结论缺乏应有的说服力。
作为生态学前沿课题之一的生态系统服务功能价值评估，可以定量反映区域土地利用变化对生态系统的综合影响。本文在应用生态系统服务已有研究成果的基础上，对生态系统服务功能价值评估在土地利用总体规划环评中
的应用进行了探讨，旨在为土地利用总体规划环评中定量地考虑生态环境影响提供一种思路。
1 生态系统服务功能价值估算的研究概况
生态系统服务功能可以理解为生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用[2]，国内外学者对其功能的分类至今还未形成共识，如Daily[2]、Costanza等[3]、欧阳志云[4]等均有不同看法，近年来，生态系统服务功能的研究取得了诸多成果，如对生态系统服务功能价值的划分[4]，对某种生态系统类型服务功能的价值评估[5]，对不同类型或尺度区域的生态系统服务功能的价值评估[6～7]等。
如何解决现实的生态问题是当前生态系统服务研究的热点，特别是生态系统服务功能价值评估为规划、决策和管理提供定量依据方面的研究引起了国内学者的广泛关注，如彭建等[8]利用土地利用变更调查资料和TM影像，研究了2000年深圳市的生态系统服务功能价值，为城市生态管理提出了有益建议；于书霞等[9]以生态系统服务功能价值为评价指标，对吉林省生态省建设中土地利用政策的环境影响进行了定量的分析，并针对政策实施引起的负面环境影响提出了改善的建议。可见，生态系统服务功能价值评估作为生态学的前沿课题之一，其研究着眼点正从单纯的自然科学领域向着为满足社会对生态学的需求过渡。因此，规划环评的方法体系对于生态系统服务功能价值评估的吸纳，开辟了生态系统服务功能研究的新领域，更重要的是为土地利用总体规划环评工作提供了有益的工具。
2 生态系统服务功能价值评估在土地利用总体规划环评中的应用
1969年确立环境影响评价制度的美国《国家环境政策法案》明确规定，该法案旨在促进人与自然的和谐，努力预防和消除对环境和生物圈的危害。要求政府部门用系统的、人文和自然等多学科综合的方法来分析决策可能对环境的影响，使决策在考虑经济和技术因素的同时，对当前尚不能量化的环境价值给与恰当的评估(nepa.gov/nepa/regs/nepa/nepaeqia.htm)。几十年来，环境影响评价正是遵循这些核心思想发展起来的。从这点上看，生态系统服务功能价值评估有必要成为土地利用总体规划环评理论和方法体系中的重要组成部分。
土地利用总体规划环评要对规划实施前后土地利用变化的生态效益进行估计，而生态系统服务功能价值核算是正确评价土地生态效益的重要基础。土地利用总体规划是以确定或调整土地利用结构和用地布局为核心的宏观战略措施，其实施将引起区域内各种土地利用类型数量和空间位置的变化，进而影响土地生态系统所提供服务的能力。长期以来，由于土地利用的生态效益难以度量和货币化，人们往往更看重单纯或狭义的经济价值，而忽视了土地的生态服务功能、代际公平等外在于市场的价值[10]，如何更好地体现人与自然和谐的宗旨，全面、客观地考察土地利用变化的生态价值损益，为决策提供更加充分、科学的依据，是当前土地利用总体规划环评的一个重要任务。生态系统服务功能价值评估能综合评估土地利用变化对生态系统的影响，其评估结果将以对策和建议的形式反馈给规划决策者，从而促进土地利用总体规划更好地发挥社会、经济和环境的综合协调作用。
同时规划环评作为一种实践性很强的专门技术，综合性与可操作性是其选择评价工具的重要原则。生态系统服务功能价值以其指标的综合性、定量化，以及与土地利用总体规划的空间特点相适应性，可作为土地利用总体规划环评的一项定量化指标，这种定量的评价结果对于形象地反映土地利用的生态效益具有积极意义。
基于生态系统服务功能价值评估的土地利用总体规划环评主要包含以下工作内容：首先，根据规划所确定的土地利用目标，对规划实施前后区域内土地利用方式的变化情况进行分析。其次，以生态系统服务功能价值为指标，核算并比较土地利用变化引起的生态系统服务功能价值变化量。第三，根据实际需要及已获得的数据，可以核算区域生态系统服务功能总价值量变化，也可重点核算某一类用地类型（如农用地、水域等）变化的生态系统服务功能价值量变化。综合评价。根据生态系统服务功能价值量的计算结果分析规划目标的环境合理性，比较各规划方案的环境可行性，并针对显著的负面影响提出补偿或减缓措施。
3 案例研究
选取上一轮土地利用总体规划中的一个城市层面的规划――《武汉市土地利用总体规划（1997～2010年）》(digitalwuhan.省略 /articleshow.asp?NewsId=1923)（以下简称“《规划》”）中土地利用结构调整目标为评价对象，探讨生态系统服务功能价值评估在土地利用总体规划环评中的应用。
3.1 研究方法
3.1.1 土地利用数据获取方法
依照《规划》将评价区域划分为耕地、园地、林地、牧草地、水面、建设用地、未利用地等土地利用类型。土地利用现状数据和变化数据均源于《规划》。
3.1.2 动态度
土地利用类型动态度(K)反映了研究区一定时间范围内某种土地利用类型的数量变化情况。
式中：Ua、Ub分别为研究初期及研究末期某一种土地利用类型的数量；T为研究时段，当T的时段设定为年时，K值就是该研究区某种土地利用类型年变化率。
3.1.3 生态系统服务功能的价值核算方法
对生态系统服务功能的价值进行核算时，供选择的方法有市场价值法、替代市场法、防护费用法、恢复费用法、补偿价值法、生产功能法、造林成本及碳税法等[11]。Costanza等[3]和谢高地等[12]的方法模型近年来得到了国内学者的广泛应用。Costanza等[3]将生态系统的功能归为17类，综合应用多种评估技术方法对每种生物群落单位面积提供的生态系统服务价值进行估算，然后乘以该生物群落在地球上的总面积，相加后得到地球上所有生态系统服务价值总和。这一研究成果为后续研究提供了重要的理论参考和研究空间。谢高地等[12]参考了Costanza等[3]的理论，并针对其不足（如对耕地价值估计过低、对湿地估计偏高等），结合我国的具体情况，建立了中国不同陆地生态系统单位面积生态服务价值[12]（见表1），将表1中不同土地利用类型各项功能服务价值加和得到生态系统服务价值系数（见表2）。本文亦参考上述两项研究成果，按照公式（2）和表2中的参数，对《规划》实施前后研究区土地利用结构数量变化引发的生态系统服务功能价值变化量进行计算。
其中：ESV是研究区生态系统服务功能总价值（元）；Pi为单位面积上土地利用类型i的生态系统服务功能价值（元/hm2）；Ai为研究区内土地利用类型i的面积（hm2）。
3.2 结果与分析
3.2.1 土地利用结构数量变化分析
各种土地利用类型面积、变化率和动态度见表3。对比1996年现状与2010年规划目标值可见，土地利用变化的总体趋势是：园地、林地和建设用地面积将增加；耕地、水面和未利用地面积均有所减少；牧草地的面积没有变化。其中，建设用地面积增加最多，达到12 417.9 hm2，其次是林地，增加11 495.9 hm2；园地增加幅度最大，达到20．04%；未利用地减少面积最多，达到22 507.3 hm2，幅度为34.77%。土地利用动态度的总体情况是：园地面积增加的速度最快，其次是林地；未利用地面积减少的速度最快，其次是耕地。从土地利用构成来看，耕地和水面仍是2010年研究区主要的土地利用类型。
3.2.2 土地利用结构变化引起的生态系统服务功能价值的变化
按照公式（2）和表2、3计算出研究区不同土地类型生态系统服务功能总价值（见表4）。1996年土地生态系统服务总价值为109.93亿元；2010年将达到112.06亿元，相当于1996年研究区国民生产总值782.13亿元的14.33%。规划目标年较规划基准年的生态系统服务总价值增加了2.13亿元，增加幅度为1.94%。生态价值的总增加量2.34亿元中，林地的增加价值最多，占94.78%；生态价值的总减少量0.21亿元中，耕地减少的生态价值损失量占主导地位，为95.27%。但由于林地生态系统单位面积价值高，林地面积增加幅度较大，弥补了耕地和水面减少造成的总体生态系统服务价值的下降。由于缺乏对盐碱地和建筑用地等相关研究信息，以及未利用地中各类用地结构的变化数据，该估算结果是对研究区生态系统服务功能价值的保守估计。
3.2.3 生态环境影响的综合评价
总体上看，《规划》中土地利用结构调整目标对于保护区域土地生态系统服务功能具有积极的意义，特别是林地的增加对于提高整个区域生态系统服务价值具有显著的作用。不过，耕地和水面生态系统服务功能价值均出现了不同程度的下降，社会用地的增长是重要原因，《规划》中应加强科学技术手段在区域土地管理开发中的作用，完善对城镇建设、交通等用地的科学管理和监督措施，以促进土地资源的合理开发、集约利用及土地生态系统的保护。
4 结 论
通过案例分析可以发现，生态系统服务功能价值评估在土地利用总体规划环评中的应用具有很多优势，主要包括：把土地利用的生态效益转化为简单易懂的货币形式，表3 研究区各土地利用类型面积变化和动态度
Tab.3 Change in area of different landuse types and their dynamic degrees of research area
土地利用类型1996年2010年面积(hm2)比重(%)面积( hm2)比重(%)
为决策者提供了直观的生态信息，是将生态价值纳入土地利用规划决策的重要途径。生态系统服务功能价值可作为一项量化指标，对土地利用总体规划目标及规划方案的生态效益进行综合评估。核算比较简单（依据已有的研究成果），有助于节省规划环评的时间和资源。
当然，生态系统服务功能价值评估在土地利用总体规划环评中的应用还需要在研究和实践中加以完善和深入，特别是核算过程中有关参数的确定，需要不断吸取生态系统服务功能的基础研究成果，例如对未利用地和建设用地等服务功能价值系数的进一步认识；综合生物量、空间位置及时间变化等多重因素来确定的各种土地利用类型单位面积生态系统服务功能价值等。目前在没有更精准和统一的核算参数的情况下，我们使用该方法的重点应放在对于规划基准年和规划目标年在生态系统服务功能价值变化量的核算上，并将此作为评估土地利用目标的环境合理性以及比较和选择环境友好性规划方案的重要参考。在未来的研究中有如下几方面值得关注：加强生态系统服务功能价值参数的研究，特别是与土地利用总体规划的空间层次、土地生态系统分类及其特点相结合，建立不同区域生态系统服务功能价值参数的基础数据库，为规划环评工作提供便利。还可以尝试将生态系统服务功能价值评估与“3S”技术相结合，对土地利用空间布局变化的生态环境影响进行预测和判断，而不仅仅局限于对土地利用结构数量变化的生态环境影响进行分析。将生态系统服务功能价值纳入土地利用总体规划环评的评价指标体系，可以应用于国家、省、市等不同空间层面的土地利用总体规划环评，如冉圣宏等学者已经针对基于生态服务价值的全国土地利用变化环境影响评价进行了有关的探索[13]。总之，生态系统服务功能价值评估的引进，实现了土地利用总体规划环评方法体系从定性到定量的综合集成，推进了以生态学为基础的土地利用规划的科学决策，对于土地利用总体规划环评的发展、完善具有重要的理论意义和应用价值。
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Application of Ecosystem Services Evaluation in Environmental
Impact Assessment on Landuse Master Planning
TANG Tao ZHU Tan XU He WANG Zhe GUO Liang YANG Fan
(Institute of Environmental Science and Engineering, Nankai University, Tianjin 300071, China)
Abstract Environmental Impact Assessment Law of the People's Republic of China (EIA Law) was approved in 2003. According to the EIA law, the Environmental Impact Assessment for Plans (PEIA) should be implemented in the landuse planning sector. PEIA is a useful tool for developing an environmentallyfriendly landuse master plan. The effective, systematic and universal methodology of PEIA on landuse master planning is still not developed, which is one of the most significant obstacles for its application in practice. This paper aims to introduce a new approach to assess the significant effect on the ecosystem resulted from the implementation of landuse master plan by using the changes of ecosystem services value (ESV) as one of the assessment indexes. Taking Wuhan city for instance, the authors discussed the methodology of applying the Ecosystem Services Evaluation in the PEIA of landuse master planning. Results show that the proposed landuse master plan of Wuhan city is generally environmentallyfeasible from the ecosystem protection perspectives, while the expansion of construction land should be strictly controlled. The Ecosystem Services Evaluation was considered to be a synthetic and quantitative method for the PEIA on landuse master planning, and some aspects of the application such as the identification of the ESV parameters should be improved in the further studies.
关键词：城市规划；土地；土地利用规划；协调
一、城市规划与土地利用总体规划的关系
1、二者之间的联系
城市规划与土地利用总体规划都是国民生产建设的重要基础，城市规划的核心是为了城市建设发展而提出的，土地利用总体规划则是以土地的合理利用为核心的，二者都注重对土地资源的优化利用，强调土地的基础性，从宏观到微观层面，都对土地结构、资源进行综合的调整、配置，总体而言，城市规划互相联系，相互补充，二者在土地规划的目标上是一致的，都是为了促进社会经济、建设的发展，不同的是城市规划的发展主要范围在城市，而土地利用总体规划的范围是区域性的，城市规划根据城市的规模、功能、特点、发展方向确定，而土地利用总体规划设计到辖区范围内的土地综合开发、利用、保护、整治等。由此可见，城市规划需要在土地利用总体规划的具体标准的指导下，结合城市的环境、性质等，明确城市规划的内容与要求，而土地利用总体规划也要考虑到城市发展空间的需求。
2、二者之间存在的矛盾
近年来，我国城镇化进程加快，对土地利用的需求不断增大，城市规划与土地利用总体规划的差距逐步加大，甚至存在相互矛盾、冲突的地方，不仅影响了城市建设的总体效率和质量，也不利于土地资源的合理利用。目前，我国城市规划主要是根据城市范围内经济与社会发展的计划来利用土地，这一规划所依据的法律法规主要是《中华人民共和国城市规划法》，而土地利用总体规划则是从区域土地资源特点、功能及耕地保护等层面对土地的利用做出规划，这一规划主要依据的法律是《土地管理法》，虽然二者的法律地位相同，但是侧重的内容不同，采取的规划方法、统计的数据也存在较大的差别，在数据处理上缺少衔接性，尤其是在农村耕地日渐减少、污染加剧的情况下，土地利用总体规划更强调从农村土地保护的角度来制定规划，而城市发展则要求拓宽城市发展空间，对土地的要求较高。由此可见，城市规划要求最大限度地实现土地的空间功能，而土地利用总体规划则偏向于对建设用地总量的控制。城市规划与土地总体利用规划的矛盾，不仅体现在法律依据、指导思想的不同，还体现在执行、行政上的不同，城市规划有地方政府根据地方经济发展要求制定的，体现了地方意志，而土地总体利用规划则是根据中央对土地利用的总体规划实施的，这也导致了在实际的规划执行中，城市规划与土地总体利用规划存在不协调、甚至矛盾的地方。
二、城市规划与土地利用总体规划的协调
1、法规体系的协调
由于城市规划与土地利用总体规划的法律依据上存在差异，因此，应从法律上进行恰当的修改，调整，使《城市规划法》与《土地管理法》相互协调，补充，如在《城市规划法》中适当地增加对土地资源保护开发、合理控制的内容，加强对城市有偿使用土地的规划管理，在《土地管理法》中也可以加入社会公众参与、责任的条款，让社会公众、行政主体更加积极地参与到土地的合理利用及保护中，体现城市文明发展对土地利用的意义。同时，还可以结合我国区域及城市发展实际，加强区域性的土地规划法律法规体系的建立，促进城市规划与土地利用总体规划的协调互补。
将我国现有的城市总体规划、土地利用总体规划与空间规划法规体系相协调，
2、行政体系的协调
城市规划与土地利用总体规划在行政管辖部门、管辖范围上需要根据规划的总体目标、规划实施的模式，进行科学、有效的创建、协调。为此，可以从中央一级建立统筹规划的行政管理机构，或结合建设、交通、城市规划、环境、土地资源等部门，以省、市、县（乡）逐级进行规划管理，省级及以下的管理机构需要接受上级行政规划部门的监督、检查与考核，由此，以统一的管理机构，结合区域规划的实际，以整体性、科学性、协调性为原则，促进城市规划与土地利用总体规划发展的一致性。另外，还要建立公众性的规划委员会，引入人民代表、工程师、规划师、建筑师、开发商等公众作为规划委员的成员，实施对土地规划的监督，在增强公众对土地规划参与积极性的同时，也有助于防止城市规划、土地利用总体规划行政管理上的效率低下，腐败等问题。
3、编制体系的协调
土地利用总体规划对城市规划具有指导作用，城市规划师对土地利用总体规划的从属与内容。虽然二者的侧重点不同，但是在规划的编制中，应以相互补充的依据为基础，使二者相互促进，共同为现代社会文明及土地资源的合理利用奠定坚实的基础。
在编制城市规划的过程中，应明确土地利用总体规划的指导价值，根据土地利用总体规划确定土地利用结构、内容等，进一步解决城市土地供需之间的矛盾。在城市规划中，还应加强对乡镇、村庄、产业园区、开发区等区域范围内的规划，引导不同类型的功能区域能够对交通、基础设施、风景园区、重点保护区、生态园区、工业园区等践行合理的土地建设控制要求，为土地利用总体规划中的空间分布、建设指标设置提供一定的依据。
在土地利用总体规划编制中，除了对土地进行全面、具体的分析、研究外，还应该适当地结合城市建设发展方向及实际，补充城镇用地结构、功能，对城市土地规划提供更加切实的指导。使城市规划能够根据土地利用总体规划中所提出的标准进行科学的设定。在编制上二者还应明确各自的重点，避免重复或矛盾。
4、运作体系的协调
城市规划与土地利用总体规划都是区域规划中必不可少的内容，为了促进区域范围内人与自然、经济与社会的和谐发展，应以区域规划为协调运作的平台，在加强自身规划质量的同时，遵循国家、区域、公众的利益，积极沟通、合作，使规划的各项要求能够得到最大程度的实施，在二者运行过程中，管理部门、职能机构应本着发展区域社会、经济的目标，在合理利用、珍惜、保护土地的基础上，促进人、生态、城乡的协调发展。
三、结论
综上所述，城市规划与土地利用总体规划本虽然在法律依据、编制性质、内容、运行体系上存在不同之处，在具体的规定上甚至存在矛盾的地方，但是二者的目标是一致的，为了促进二者的协调，充分发挥二者在现代社会中的互相补充、促进的作用，应从法规体系、行政体系、编制体系及运行体系上进行全面、深入的协调，以更好地发挥土地利用总体规划的指导作用，使城市规划更加科学、细致，进而推动我国社会、经济、生态、文化等各方面的发展。
参考文献：
关键词：土地总体规划；城市规划；两规不协调
Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.
Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate
中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：
随着土地利用总体规划的推进，在我国规划学术界出现了许多争议性的问题，而其中极具代表性的问题就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题(以下简称两规协调)。个人认为，在两规不协调的诸多问题中首先要解决就是规划功能定位不清的问题，他们之间没有的明确相互关系，这与其在规划体系中的作用与地位有关。究其本质原因就是我国规划体系缺位，没有明确规划之间的相互关系。本文就两规协调问题解决措施和方法提出个人的一些观点看法。
一、两规协调中存在的问题
1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，协调城市规划和土地利用总体规划的相互关系。也就是从那时起，在我国学术界和实务界开始有两规协调问题的研究和讨论。许多学者提出了自己的意见和建议，在总体上认为，两规是具有相同之处的，主要表现在其法律依据组织领导和规划审批方面。但是两规的规划范围和两规的规划思路是不同的。土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，这种控制是刚性的。而在城市总体规划编制时，则不同于前者，它不是依照上级下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模，是依据城市的社会、经济、地理、资源、人文背景等多个人因素综合分析而建立的。在市场经济的条件下，根据城市发展的客观规律，设计出城市发展目标和发展规模的计划，满足需求，重在发展。换句话说，土地利用总体规划属有控制规划，而城市规划属无控制规划。此外，两规在城市建设用地范围和两规中人口统计口径不一致，导致两规中关于城市人口规模的内涵存在很大的差异，前者明显大于后者，直接影响根据人口规模计算的城市用地面积。
为了解决两规协调问题，我国其他政府部门也参与此项研究，针对构建中国规划体系的问题，提出了相关的解决方法和途径。国家建设部也提出城乡规划的建议，主要包括有全国城镇体系规划、城市规划、省域城镇体系规划、乡镇规划、风景名胜区规划、历史文化名城规划等。国务院城乡规划行政主管部门作为全国的城乡规划工作的主管。国土资源部强调土地利用总体规划作为土地利用领域中统筹社会、经济、环境过程的基本规划，一切其他各项规划均应当向土地利用总体规划看齐，用地规模与布局要做好与土地利用总体规划的衔接。
二、两规协调宏观层面：上端规划功能缺位
两规不协调宏观层面上的重要原因是上端规划功能缺位的问题。上端规划功能缺位具体指规划体系中区域规划功能缺位和上一级土地利用总体规划功能缺位。两规协调是土地规划工作需要的，由于两个规划出于不同的目的和任务，导致其目标、任务、内容和编制思路有很大的无法统一协调的差异。要从根本上解决这种差异，这就要求上一级规划充分发挥对下一级规划的综合协调功能和作用。建设用地指标是两规协调的焦点问题，上一级土地利用总体规划分配确定的这些指标，“建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”上一级土地利用总体规划对下一级土地利用总体规划的刚性约束，因此想要协调这之间的矛盾，就要在上一级土地利用总体规划的框架内进行协调解决。从这一方面来看，城市总体规划与土地利用总体规划之间是局部与整体的关系。但从经济发展方面来看，区域经济发展是以城市的发展为依托的，在经济发展过程中城市是区域经济中心，对土地利用总体规划具有重要的指导作用。而且土地利用总体规划的编制是以城镇体系规划和城市总体规划的成果作为重要依据的，二者本应是相互促进的关系的，在城镇用地规模与布局上紧密协调。两规协调宏观层面上就是上端规划功能补缺，具体来讲，就是要开展区域规划或国土规划，做好社会经济发展、生态环境保护与土地资源合理配置三者之间的协调工作，为下端规划编制和实施提供科学依据。
三、两规协调微观层面：建设用地规模
建设用地规模作为两规协调的重点。目前，在我国无论土地利用总体规划还是城市总体规划，本着 “以人定地”的方式，即依人口规模和人均建设用地测算建设用地规模。在两规协调过程中，要求在统计规范人口和建设用地时统一口径。在进行人口统计时，两规协调时应当采用相同的城镇人口、常住人口和流动人口统计数。
而建设用地作为两规协调中的焦点问题，则要求统一建设用地尤其城市建设用地的概念。还有工业用地、绿地和道路广场用地，其发展特性主要受产业结构、交通需求、经济增长和自然生态等的影响更大，这类用地规模应考虑产业类型和产业结构对用地需求特性，采用分组控制加以确定。
结论：
从宏观层面上讲，两规协调要依据我国的基本国情建立健全规划体系，开展区域规划工作，在区域层次上协调安排土地利用与工业化、城市化之间相互关系。从微观层面上讲，解决两规之间不同的地方，主要针对解决人口和建设用地的统计口径的问题。发展与保护是辨证统一的关系。只有通过走发展的道路才能增强国力和提高人民生活水平，而保护也是为了能够持续发展。城市规划是以发展为主要特征的，不过在进行规划工作时要注意优化发展方式，以低代价求发展，发展模式中要注意寻求低占地的发展，走集约利用土地的道路；土地利用规划是以保护为特征的，但也改变过去的消极保护模式，要进行主动保护，本着“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的土地利用方针，研究在发展中求保护，在保护中求发展的策略，。
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