发布时间：2023-08-09 17:24:30
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的财政绩效管理工作样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
2018年国务院了关于全面实施预算绩效管理的意见，从顶层设计对预算绩效管理工作做出了重大部署，以提高各个部门对预算绩效管理工作的关注度和重视程度，也为财政资金预算绩效管理工作提供了战略指引和工作方向。这对于提升财政部门整体财政资金管理能力具有重大意义，需要财政部门深入研究意见的具体工作要求，并结合实际工作现状不断探索，强化预算绩效管理。
一、预算绩效管理的意义和重要性
(一)宏观层面政策的推动和落实建立现代财政制度的提出推动了预算绩效管理工作，而2018年出台的意见中将预算绩效管理制度建设工作的战略高度再次提升。因此，各级财政部门积极探索并推动财政资金的预算绩效管理工作，是对国家顶层设计工作部署的响应和贯彻落实。只有按照政策要求形成一套规范健全的预算绩效管理机制，并有效贯彻执行落实才能符合国务院工作要求。
(二)可以有效提升财政资金使用的效率和规范性实施严格的预算管理和绩效管理工作，其最终目的就是为了确保对财政资金使用过程的一个全流程监督，通过全流程监督可以确保所有财政预算资金按照规定用途进行使用，不存在浪费或者是随意乱花的情况。只有严格的绩效管理制度，才会对所有不合规或者是不规范行为进行严厉的问责处罚和约束，进而对大家起到警示和震慑作用，杜绝一切不规范行为的发生，从而推动整体财政资金的使用规范性和效率的提升。
(三)有利于提升政府部门工作效能和治理能力实施预算绩效管理是规范政府行为的有效手段，同时也是衡量政府部门工作业绩的指标之一。所以，推动预算绩效管理工作也是在对政府各单位工作进行监督约束，强化他们关注并治理财政资金配置和使用中低效无效问题的主体责任，进而促进各部门更好地履行自身职责，规范自身行为，夯实主体责任，加快政府部门工作能力和工作职能的提升。
二、财政预算绩效管理工作现状分析
随着国家和地方政府多层面的推进，预算绩效管理改革不断深化，各级财政部门的预算管理体系也在不断健全之中，财政预算资金使用效益不断提升。但是在整体的财政预算绩效管理工作中仍然还存在一些需要完善和调整的事项，尤其基层工作面临很多实际困难。
(一)绩效管理的深度和广度还有待提升在部分单位预算绩效管理工作虽然也实实在在开展，但不同程度仍存在一种走过场的现象，没有横到边竖到底，绩效管理工作没有完全深入到有关工作的各个维度和角落，也就没法触及到工作中的痛点，导致工作执行效果不佳。不仅工作的深度不够，绩效管理广度也不够，覆盖面没有包含所有的财政预算资金使用情况，也未覆盖全部财政预算单位。
(二)预算绩效管理理念还有待深化和牢固尽管绩效管理的重要性一再被提及、被强调，但是财政部门和有关单位对于预算绩效管理的重视程度还不够深刻，相关工作理念未能贯穿到具体工作中去，进而导致相关人员在开展工作时并没有将如何提高财政资金使用效率和规范性作为一项重要的工作职责，或者说是这种理念还不够牢固，没有在工作中得到真正的贯彻落实。这也就使得在预算绩效管理工作中，对提高财政资源配置效率和投入产出比虽然起到了一定作用，但是并没有充分发挥出其应有的功效，原因可能是绩效管理的约束力度不足或者是绩效管理的方法不对，并没有起到激励约束作用。
(三)预算绩效管理缺乏有效的监督考核预算绩效管理工作开展的成效还是需要通过有效的考评体系来予以支持，但实际工作中整体过程缺乏有效的监督和评价，不仅体现在对财政预算执行方面，还存在信息不全或失真等情况，这样也就会造成财政部门的工作量大，还会影响预算绩效管理的工作质量。
三、财政部门加强预算绩效管理的工作建议
(一)加快建立全方位全过程全覆盖的预算绩效管理体系要确保财政预算绩效管理对财政资金治理能力的推动，首先就要体现出“全面”这个关键词。从管理对象、管理内容和管理过程等方面都要做到“全面”，以此为基础构建工作体系，确保能够真正对实际工作起到管理约束作用，提高财政资源的配置效率和使用效益。(1)要构建一个全方位的预算绩效管理体系。财政部门需要将预算绩效管理体系覆盖到相关的各个单位部门，只要是使用财政预算资金的都要纳入到绩效管理体系当中，工作面覆盖到所有有关单位，不搞特殊化，全面推进绩效管理工作。(2)要建立一个全过程的绩效管理评估体系。是指工作体系惯出财政预算资金的工作全过程，从预算的编制、执行、事后评价，实现对所涉及工作环节的全流程管理和考核。(3)要确定对所有财政预算资金的覆盖。也就是说绩效管理内容需要包括所有财政资金预算，包括一般公共预算、社会保险基金预算等。同时也要做到重点突出，对于社会关注度高、投入资金多跨度大的项目要坚持问题导向，持续重点关注。
(二)实现预算绩效管理节点前移国务院出台预算绩效管理意见中也提到要将绩效管理的关口进行前移，这样可以更好地从源头上来防控财政资源配置的效率和效能。因为绩效管理工作并不是单单的事后管理，如果只针对历史数据来进行分析和管理考评，对于整个工作的触动作用不是特别明显。所以需要将整个预算绩效管理的节点向前移，开展对于重大政策或项目的事前绩效评估，而财政部门就需要加强对重大政策和项目的预算审核，将此作为财政资金预算安排的一个参考依据，提前谋划，做好早期财政预算下达的科学合理性。
(三)健全完善预算绩效考评体系绩效考评是绩效管理体系当中重要的一个环节，为了提高绩效考评结果的客观性和准确性，财政部门需要从多维度多角度来进行考虑，建立健全预算绩效管理的考评体系。(1)要科学合理选取设定绩效指标框架。绩效考评指标以及计量标准的设置，要分行业、分领域分别进行规划和设计，确保绩效考评指标和体系的层次性和区分性。同时也要保证考评指标中定量和定性的和谐比例关系，两者相结合，确保考评体系的丰富性和全面性。另外还要保障绩效考评结果的可比较性，提高绩效考评结果的参考价值，用于评价各个单位预算的使用情况和使用效率。(2)要建立层次丰富的绩效评价体系。绩效评价可以采取多种形式、多种方法相结合，可以采用自评和外部评价相结合的多层次的丰富评价体系。这样不仅能够实现财政部门还有财政预算资金使用单位的绩效管理主体责任，同时也能够确保整个绩效管理成效考评结果的客观性，能够从多个角度多个层次来对财政预算执行情况及效果的评价。(3)加强对考评结果的运用，实现考核管理结果对工作的促进作用。财政部门应该将预算绩效考评结果与对应预算单位的财政预算资金配置和调整相挂钩，对于整体预算考核较好的单位或项目优先配置资源，对低效无效的资金予以取消或削减，对表现一般的可以督促整改或是予以调整，切实发挥考评工作对整个财政资源配置效率提升的推动。
(四)强化预算绩效管理约束(1)明确各环节工作职责，建立激励约束机制。在明确预算绩效管理工作对象的同时，财政部门还需要明确由谁来主导实施预算绩效管理，确保权责对等，明晰每个工作环节所负责单位或部门的详细职责，以及相关激励约束机制，对于工作中出现的问题严格问责，秉持从严从紧的原则，特别是对于重大项目出现的问题要加重问责；对于业绩突出的单位部门或人员应进行奖励，调动单位和部门的积极性和主动性。(2)强化监督考核，增强责任人员的能动性。为了切实提高财政预算绩效管理工作实效，需要将该项工作执行情况纳入实施单位的考核评价体系，作为各级政府和工作人员的一项考核指标，并作为后期选拔任用的参考依据。并做到监督考核信息的公开，广泛接受监督。(3)加强过程管控，形成快速预警，及时纠偏的长效机制。对于财政预算资金执行情况和绩效目标完成进度做好过程管控，工作进程实时监督，问题发现一个改正一个，避免越积越多、影响越来越大，最终影响绩效目标的实现。对于财政资金预算执行中出现的偏差要及时根据实际情况进行调整配置，有效堵住管理漏洞，避免财政资金的浪费和低效无效使用，保障财政资金的使用效率和效益。
【关键词】财政预算；绩效管理；问题；对策
从某种角度分析，我国财政预算绩效管理主要采用了传统投入型的管理理念，管理效果不容乐观，效益性、经济性重视程度过低，导致财政绩效管理现状不尽人意。所以，在新形势下需要积极探索财政预算绩效管理中所存在的问题，并针对性的提出相关的建议与措施，实现财政绩效管理工作的可持续发展与进步。
一、新形势下财政预算绩效管理中所存在的问题
1.缺乏先进的财政预算绩效管理理念
众所周知，公共财政改革的推广时间已经超过了十几年，财政预算绩效管理得到有效发展。但是从整体角度分析，仍旧采用传统的投入型财政预算绩效管理理念，缺乏对财政预算绩效管理的认识与理解，不重视其效益性以及效率性，导致很多单位将财政管理看作为单纯的跑项目、跑资金。另外，由于缺乏先进的、科学的财政预算绩效管理理念，在缺少制度性的条件下整体预算绩效管理工作存在畏难情绪，财务人员缺乏工作的热情与积极，财政预算绩效管理工作无法得到有序发展与进步。
2.缺乏完善的财政预算绩效管理基础工作
首先。从当前财政角度分析，我国财政预算绩效管理处于刚刚起步的阶段，在这一阶段中无论是财政预算绩效管理目标的设定还是监督控制、综合评价都处于摸索阶段。另外，由于存在地域差异，所以各个地区所采取的财政预算绩效管理方式与模式不同，管理的目标、重点不尽相同。其次，我国财政预算绩效管理工作的总体评价系统不够健全，缺乏科学性与合理性。其一，我国财政预算绩效管理制度定位不准确，管理内容多以完善评价体系为主，在近几年我国财政预算绩效管理工作的深入发展中，绩效管理的内容已经超出了原先的评价范畴，逐渐拓展到预算管理之中。其二，在经过财政改革之后，并没有形成切实可行的制度体系，如果绩效目标、绩效内容、绩效评价无法得到延伸，那么则无法将财政预算绩效管理的实质作用进行充分发挥。
3.缺乏完善的绩效评价方式
目前，我国并没有针对财政预算绩效管理现状制定一套可行的评价体系，所以评价指标、评价结果缺乏科学性与准确性，导致评价结构主要停留在反映问题的层面。从某种角度分析，评价标准是保障评价结果准确性的关键因素，在开展绩效评价的时候需要以样本数据作为基础，并利用统计原理进行预测与分析。但是我国财政预算绩效管理工作开展比较晚，发展比较缓慢，所以各公共部门信息缺失非常严重，无法有效的提供样本数据，导致绩效评价工作失去其意义。当前，我国主要采取的绩效评价方法包括：成本―利益分析法、目标比较法、因素分析法等，这一类方法受主观因素的影响比较大，评价结果缺乏精准性。
二、解决财政预算绩效管理问题的措施
1.严格按照财政预算绩效管理改革的要求
要想真正提高财政预算绩效管理的水平，需要针对性的建立预算控制体系，加强对预算管理体系的认识与了解，实现财政预算绩效管理的优先发展。另外，相关单位还要进行考核工作，建立科学、合理的财政绩效管理体系，推动以政府为主导的预算考核体系，提高部门决策手段，推动我国财政预算绩效管理改革的顺利开展。根据对上文笔者所提出的几点问题，笔者认为当前最为主要的任务便是积极建设预算管理体系以及绩效管理体系，将财政预算绩效管理作为一项严格的制度来抓，严格按照预算编制、监督、评价的基本要求，加强对财政预算绩效管理的诊断以及预算执行。这样一来，才能将工作中所存在的不足以及缺陷进行改正，才能真正提高财政执行的效率与质量。
2.积极提高财政预算绩效的基础工作
当前，财政预算绩效管理工作已经在全国各地如火如荼的开展，但是在运行过程中存在非常多的不足与缺陷，之所以产生这种现象的原因是由于基础工作不尽人意，因此，需要积极提高财政预算绩效管理的基础工作。首先，需要对财政预算绩效管理工作中所存在的薄弱环节进行完善与总结，加强基础性工作的统一性。其次，要严格按照当前财政绩效管理制度的不完善，加强制度建设，笔者认为，可以采用循序渐进的方式积极推进绩效管理的制度化发展，只有保证制度化的规范性，才能真正提高其基础工作的水平。最后，要加强财政预算绩效管理工作基础工作的协调性，将其作为一项具体的系统工程，在组织、协调、管理中形成工作合力，以此推动整个财政预算绩效管理工作。
3.积极完善财政评价结果机制
从某种角度分析，评价结果是一种形式，是对结果的一种落实，是财政预算绩效评价工作的主要内容。财政评价结果机制对整个财政体系的发展具有十分重要的推动作用，首先，需要积极建立相应的数据管理制度，实现数据信息与预算管理的相互衔接，实现财政部门的信息共享。其次，要构建起结果的通报制度，将结果以文件的形式传给相关部门，并将其中所存在的问题进行反馈，为完善财政预算绩效管理提供保障。还要实现财政评价结果的公开性，可以利用网络等媒体将信息进行公开，提供财政资金的透明性。最后，要建立绩效评价结果，将考评划分为优秀、中等、差，对于考评的优秀的给予奖励，考评较差的则需要进行整改或者取消项目，将资金调用到效果较好的项目之上，以此用来提高资金的整体使用效率。
参考文献：
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[2]李宝琰.事业单位预算绩效管理存在的问题及对策[J].会计师，2015，07：21-22.
[3]肖晓月.浅析财政预算绩效管理存在的问题与对策[J].财经界（学术版），2015，12：13.
（一）打好一个基础，做实“三项工作”
2013年至今，盐湖区预算绩效管理工作的主要重心是结合盐湖区实际情况，着力打好绩效管理的工作基础，完善绩效管理支撑体系，做实了三项基础工作：制度建设、“五个智库”建设、绩效氛围建设。一是领导狠抓落实，健全管理体制。2013年以来，盐湖区区长王吉敏曾多次在会议和调研中指出要进一步推进盐湖区预算绩效管理工作，优化财政资源配置，强化财政支出绩效管理。盐湖区财政局局长吴建创同志牵头就绩效管理工作在局内多次展开了研讨会，制定了绩效管理工作职责及工作流程，并相继出台了《盐湖区全面推进预算绩效管理工作方案》、《盐湖区财政局预算绩效管理内部工作规程》、《盐湖区财政局预算绩效管理暂行办法》及《关于加强财政支出绩效评价结果应用的意见》四个文件，完善了各相关制度办法，拟定了绩效管理的长远规划和年度计划，为绩效工作的开展提供了制度保障。2013年12月盐湖区财政局正式成立了预算绩效管理股，抽调了局里相关业务人员，专门负责绩效管理工作，为绩效工作的开展提供了组织保障。二是统筹规划设计，建立“五个智库”。2013年至今，盐湖区财政局按照省财政厅建立“全过程预算绩效管理体系”的要求，对绩效管理工作进行了系统研究，努力破解绩效管理工作中的各种难题，建立了具有盐湖特色的“五个智库”即：“指标库”、“范本库”、“专家库”、“中介库”、“项目库”。“指标库”涵盖了11个类别的指标体系，并且把绩效指标明细到了二、三级指标。从8个方面完善绩效评价工作相关文书的文档格式及内容构件，建立了“范本库”，提升了预算绩效管理的规范化水平，夯实了预算绩效管理工作基础。“中介库”收录中介机构130余家，“专家库”收录专家300余位。盐湖区财政局截止目前已将有关财政支出268个项目纳入“项目库”的管理范围，实行跟踪式绩效监管。三是开展业务培训，加大宣传力度。2013年以来，盐湖区财政局按照“以业务工作为主体，以培训和宣传为两翼”的工作思路，在会计培训会、绩效联席会等会议上，先后多次开展绩效管理的培训宣传工作。另外，盐湖区财政局通过简报、新闻等形式，积极宣传绩效管理工作，为营造良好的绩效氛围，强化绩效理念打下基础。
（二）落实一个根本，突出“三个加大”
2013年以来，盐湖财政本着落实“财政资金使用的安全性、有效性”这一根本，着力提升财政资金绩效，切实做到“三个加大”：加大绩效目标的管理、加大绩效评价的范围、加大绩效评价结果的应用。一是实现财政项目支出绩效管理全覆盖。盐湖区财政局2014年和2015年连续两年编制预算时，要求各预算单位在申请项目资金时就提出项目资金使用应达到的绩效目标并在年终或项目结束后，展开绩效自评。连续两年将区级财政项目资金全部纳入绩效管理的范围，在全市率先实现财政项目支出绩效管理的全覆盖。二是全面开展绩效评价工作。为了统筹安排财政预算绩效管理工作，抓好绩效重点评价工作，每年4月左右，盐湖区财政局都会组织召开财政预算绩效管理工作联席会，对绩效评价工作进行统一安排与部署，将社会较为关注的民生项目列入本年度绩效重点项目评价年度工作计划。从2014年起，盐湖区财政更是积极探索预算项目事前评价，进一步尝试对部门整体支出综合评价。另外，自2013年起每年年底，盐湖区财政局都要对本年财政支出纳入绩效管理的项目全面开展绩效自评工作；并对50万元以上项目的绩效自评报告展开抽查复核工作。三是绩效评价结果应用。绩效评价结果运用是绩效管理工作实施的根本保证，也是财政绩效管理工作能否取得成效的关键，为此，盐湖区财政局出台了《关于加强财政支出绩效评价结果应用的意见》等规范性文件，从制度上明确了绩效评价结果应用的操作流程和实施内容。在实际工作中，盐湖区财政局及时将绩效评价结果以书面形式反馈给预算单位，并要求预算单位填报反馈书及整改报告，并将其评价结果与预算编制相结合，作为下年安排预算的参照，进一步提高预算资金使用绩效。
（三）围绕一个中心，推进三个公开
2014年以来，盐湖区财政局围绕“阳光财政”这一中心，积极构建绩效评价结果公开制度，2014年已将财政重点评价及整体支出的评价结果在财政内部全面公开，今后将进一步在政府内部全面公开并逐步向社会公开，接受社会公众的监督。
二、盐湖区预算绩效管理工作取得的主要成效
（一）绩效氛围基本形成
通过两年多的绩效氛围建设，盐湖区已经营造出良好的绩效氛围，盐湖区财政局各业务股室及政府各单位对预算绩效管理理念已逐步接受并认可，绩效理念已经开始发生转变，“用钱必有效，无效必问责”的绩效理念在各单位及业务股室已经开始萌芽，预算绩效管理基本实现常态化。
（二）预算绩效管理基础建设基本完成
盐湖区财政局通过建章立制，逐步规范流程；研究探讨，科学建立智库；加大宣传、加强业务培训等手段，加快实现了“三个推进”：即推进绩效管理支撑体系建设、推进绩效评价机制建设、推进绩效评价结果公开制度建设，已初步构建“全过程预算绩效管理”这一体系，落实了财政预算管理科学化、精细化要求。
（三）绩效管理的优势已经凸显
一、绩效管理工作开展情况
绩效管理机构主推单位是财政局，主要职责是对全县城财政预算进行绩效管理，通过组织协调、监督和股份化等方式遵循“领导统一管理、股东会协调、各关系部门配合、绩效管理机构践行的原则，稳步促进预算绩效管理的发展。
1.完善制度，夯实基础
通过建立规范的规章制度，树立预算绩效管理思路。遵照上级相关文书的指示精神，结合实际情况，制定出适用于内蒙古赤峰市人民政府推进市级财政支出预算绩效管理的意见与建议。
2.稳步推进，组织实施
首先，要做好年度绩效评定计划书，确立工作目标。使工作人员明确绩效管理的重要性，理解从单一项目拨款到专项资金支出，再到部门各项预算总和支出所实施的绩效评价。制定“系统调研、试点管理、点面结合、平稳推进”的工作计划。其次，要抓住重点，主动出击。发挥好作为上级部门的助手作用，做好社会焦点、影响范围广和与民关切的项目支出评价。最后，要做好总体布局和分布实施。紧紧遵循中央和省、州相关管理要求，围绕完善公共财政体制机制和强化部门支出责任这根主线，以全面部署为依托，分布实施为策略，稳步推进为约束，逐步推进绩效目标的导航作用，利用好绩效评价机制，以落实效果为保障，做好政府财政的优化工作。以提高质量和服务水准为目标，经过一段时间的实践，努力实现预算绩效管理的双覆盖，即财政决策部门和财政性资金的覆盖。
3.强调结果，提高意识
首先要要做好评价项目问效跟踪工作，做好资金使用流向跟踪，约束管理和信息反馈。落实好整改方针和措施，提升资流经单位的绩效意识，规范管理资金流程，使资金利用效能得到充分发挥。如：关于农村居民最低生活补助经费项目支出情况和旅游发展资金专款两个项目的绩效评价中，要严格执行财务管理规定，资金下拨要专款专用，严格审批投资项目的合理性和合法性，以保障财政拨款能真正解决实际问题。另外，要做好本年度的资金流向统计和绩效预算，将结果上报给财务管理部门，以完成后期监督评价。并作为下年度的预算参考，为优化财政支出效率提供参考依据，降低风险支出和违规支出率，提升绩效评价工作的实用价值。
二、开展财政预算绩效管理存在的问题
1.对绩效理念认识不足
财政预算管理这是一个较新的定义，县市级一些单位的领导对预算绩效管理的重要性没有一个根本的认识，不了解做预算管理的目的，宁可花费大力气去争取资金，跑项目，想当然的以为只要资金使用合法就可以了，忽视了绩效的作用，在这种思想的影响下，一些下级部门的领导对绩效管理更加不重视，即使做预算管理也是缺乏科学性，最终导致财政预算精度不高。
2.绩效管理机制不健全
绩效考核的评价工作涉及政府下属的诸多部门以及财务部门的各个下属科室，由于我们市还缺乏完善的绩效考核管理制度，因此对这项工作的评价也比较低，对各项财政自己的预算，管理，考核等相应的制度还不健全，工作也是刚刚起步，还没有达到预期的效果。
3.绩效评价指标体系不完善
本市财政部门对本市财政的绩效考核方案还没有更多精力进行精细研究，基本是按照上级的工作部署，并没有针对本市的基本情况，制定科学合理的绩效考核方案，很多财政资金的支出并没有预期的预算方案，因此实际工作开展起来，困难还相对较多。
4.绩效管理技术力量欠缺
赤峰市虽然也成立了绩效考核的专门管理部门，但是人员配备不足，而且工作经验较少，业务能力不强，相当多的工作还需要业务部门配合完成，这都影响了市级绩效考核管理工作的开展。
三、推进财政预算绩效管理的对策建议
为了加快本市财政绩效考核细则的实施，提高对预算管理的重视，有效推进预算考核管理工作，提出如下建议：
1.发挥预算单位主体作用
强化部门的预算编制和执行主体责任，形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制，从预算编制到执行，预算单位都要切实负起责任。
2.积极稳妥开展绩效评价试点
采取循序渐进、分步实施的方式开展绩效评价工作，由易到难、由项目评价到综合评价逐步展开。一是在评价层次上，先以项目绩效评价为主，再推广到部门预算整体绩效评价。二是在评价组织实施上，先以财政部门为主、部门配合，再过渡到人大、审计、财政以及部门各自分工负责立体式的绩效评价模式
3.强化绩效评价结果应用
按照政府信息公开的有关要求，逐步公开财政支出项目预算及绩效评价结果，加强社会公众对财政资金使用效益的监督。
（绍兴市上虞区财政局浙江·绍兴）
摘要：预算绩效目标管理是指预算单位在编制预算时，对计划使用财政资金的单位及其项目设定计划期内预期应达到的业绩目标、预期产出的效益和效果，并据此进行编制、审核、批复的过程。预算绩效目标管理是绩效评价向绩效管理提升的要求，是绩效管理的前提和基础，目标管理与绩效评价相辅相成，构成绩效管理的两个关键点。
关键词 ：预算绩效目标管理：实践经验：对策措施
一、工作成效
2014年绍兴市上虞区制定出台了《关于全面推进预算绩效管理的意见》和《上虞区财政支出预算绩效目标管理暂行办法》等文件，进一步加强预算绩效管理，增强预算编制的科学性、合理性、规范性，邀请专家组对区级部门申报的14个事关民生的重大预算项目绩效目标进行审核，并出具专家评审意见，同意立项13个，不同意立项1个。各项目单位申报预算金额38247.7万元，评审专家组建议安排预算金额12813万元，下调了66.5%。通过绩效目标评审遏制了部门（单位）空报、虚报项目预算，促进部门（单位）绩效意识的提高。通过推行财政支出第三方评价，发挥第三方独立、客观的评价作用，进一步提高财政支出绩效评价的公信力，促进了财政资金管理规范化。
一是进一步深化了预算绩效目标的申报、审核和目标管理考核工作。本区明确提出了对80万元以上部门项目和年度立项300万元以上政府投资项目必须申报绩效目标，项目单位在申报项目资金时要细化和量化编制绩效目标。不设绩效目标的不予立项，不安排预算资金，以增强单位绩效意识。开展对预算绩效目标跟踪管理，建立预算绩效目标双月报制度，有关项目实施期间的绩效评价，掌握项目绩效目标完成情况、实施进度和支出执行进度，当绩效运行与预期目标发生偏差时，及时予以纠正。绩效评价结果应用得到了强化。在项目评价结束后，及时将评价结果反馈给项目实施单位和主管部门，要求其根据评价结果，完善管理制度，改进管理措施，增强支出责任；对重大项目评价结果及时向区政府报告，为政府和领导决策提供参考；做好评价跟踪“回访”工作，加强对评价结果整改后的“回头看”，确保评价结果发挥实效。
二是专家评审机制为缩小财政资金需求与供给差距提供了有效路径。传统预算分配制度下，单位往往将设立项目作为争取资金的手段，经常“报大数”，而对项目缺乏论证，预算不具体、漏洞多、依据不足，财政审核难度大。项目评审中引入专家机制后，就要求单位要以实实在在的数据及依据说服专家，促使单位自觉压缩虚列的资金需求，逐步缩小财政资金需求与供给差距。近年来评审的项目，项目立项通过率逐步提高、资金核减率有所下降，在一定程度上也反映了被评审项目预算在逐步做实。
三是促进了预算单位对预算编制绩效化的认识。与原先部门只管提项目资金需求或绩效目标申报基本敷衍应付的状况相比，近年来试点单位的项目申报材料的质量有了明显提高，大部分试点单位对参加专家答辩都比较重视，单位的资金观念正悄然改变。
四是在利用第三方力量参与财政绩效管理方面进行了有益探索。通过设置条件、委托中介机构在全省范围内聘请高层次的专家，邀请人大、监察和审计机关参与监督，探索试行公开招标选取中介机构，这些方面显示我们在实现预算管理“透明化、公开化、公正化”上迈出了可喜的一步。随着评审项目的增加，评审成本的规模化效应也逐步显现，单个项目评审成本逐步下降。
五是增强了预算执行刚性，促进了项目绩效评价作用的提升。通过部门申报和专家评审，使项目有了一个各方认可、较为明确的绩效目标书面依据，既可发挥对项目单位执行的约束作用，同时也可为事后绩效目标考核提供了切实的参照依据，使评价结果更有效、可利用。从首批项目事后核查情况看，各项目单位对纳入绩效目标管理试点的项目，都能引起重视并认真组织实施，除个别项目实际完成情况与原定目标差距较大外，其余项目基本完成年度绩效目标，执行情况较好。
二、存在的问题
1．项目绩效目标申报不够明确细化
项目绩效目标报送还不规范，普遍未按规定要求在年初申报资金预算时及时报送绩效目标和相关资料，有的虽然报送了绩效目标，也往往较为粗放笼统，只是一些大的原则性目标要求，没有细化到逐项支出所要完成工作数量和达到的效果。在项目执行过程中，资金使用的随意性相对较大。同时，由于缺乏明确细化的绩效目标，也影响绩效评价的质量和效果。
2．财政绩效评价意识尚薄弱
部门单位对编好预算争取资金的意识深入人心，特别是随着财政保障能力的增强，部门单位对提高资金使用绩效的意识仍较薄弱，甚至存在认识误区，以为资金只要经过审批，用了就用了，进行目标申报和绩效评价只是财政部门的“新花样”，没有多大实际意义。部分单位领导对绩效管理工作尚未予以重视，未真正调动起部门的力量，致使工作流于形式，拖延和被动应付。
3．专家队伍建设仍然是制约评审质量提高的主要因素
由于不同部门的财政支出项目千差万别，随着纳入试点项目范围的不断扩大，评审工作量越来越大，对参与绩效目标评审的专家数量和素质要求越来越高，评审专家的专业、数量局限与评审项目的多样性之间的矛盾将更突出，使此项工作在地方大步推进面临很大的困难。
4．适应不同项目专业特性的绩效目标评审和事后评价的指标体系亟待完善
目前我们在实践中应用的评审指标和标准都偏向通用性和简洁性，而制订多样化和细化的评价指标和标准对财政部门人员而言难度很大，对于基层财政部门更难。实际上，我们细化评审指标和标准的制订在很大程度上仍依赖于部门相关工作人员的业务素质和工作责任心，而这种状况显然无法适应不断提高的评审工作要求。
5．与绩效目标管理相适应的具体、细化的结果应用机制尚未建立
一方面，由于目前我国财政支出绩效管理尚缺乏法律规范，绩效管理制度体系不健全，对财政支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各个环节责任人缺乏直接约束，影响了财政支出绩效管理工作的权威性；另一方面，现有制度办法只是原则性规定了评价结果作为编制和安排预算的重要依据，但在具体应用中由于缺乏细化和可操作性强的制度，绩效评价结果与资金安排挂钩的界限仍较模糊。
三、对策措施
强化预算绩效目标管理，需要科学设立和管理预算项目支出的绩效目标，建立跨年度项目的滚动预算绩效管理制度，促进预算绩效管理和财政“大监督”机制的有机融合，加强对项目实施过程和项目实施结果的跟踪和监控。
1．科学设立预算项目支出绩效目标指标体系
绩效评价不再是单纯的事后评价，而是贯穿于整个预算的管理过程中，注重与单位业务科室协作配合，科学设立预算项目支出绩效目标的指标体系，共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会同预算部门制定。绩效目标应当指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关，应当具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述，做到合理可行。制定绩效目标时要经过调查研究和科学论证，目标要符合客观实际。预算项目绩效目标应包括以下主要内容：预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量；预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；服务对象或项目受益人满意程度；达到预期产出所需要的成本资源；衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标；其他。
2．加大对预算单位绩效目标管理的宣传和培训
利用新闻媒体、报刊杂志、网络等宣传工具，开展预算绩效目标管理宣传活动，扎实开展科学设置预算绩效目标指标体系、自我评价和主管部门评价的实施管理、预算绩效目标管理业务操作规程等方面的学习和培训，提高预算绩效管理人员的业务素质和操作技能。
3．继续扩大项目绩效目标评审和评价实施范围
对下属单位较多的部门，继续扩大纳入目标评审的试点单位数量；改进预算绩效目标控制方式，建立跨年度预算绩效目标平衡机制，对项目较多的部门，继续扩大纳入目标评审的试点项目数量。对以前年度已纳入试点的项目，重点要在绩效目标的细化和量化上T功夫。科学选择部分社会关注度高、对社会经济发展意义大的项目开展重点绩效评价，提高评价报告质量，扩大绩效评价的影响。
4．实现预算绩效目标与预算管理机制的有机结合
通过绩效目标管理，结合部门预算的编制，制定预算绩效目标管理流程，并通过反馈机制，促进财政和预算部门自觉采取措施改进预算，从根本上促进财政管理的科学化和精细化，逐步形成财政资金从申请、使用到结果全过程的绩效约束环，形成完整的资金使用管理系统，从而提高财政资金效益和效率。在批复年度部门预算时，把绩效目标随同部门预算一并下达到预算单位，实现预算绩效目标与部门预算编制同步申报、同步审核、同步批复“三个同步”。建立项目预算执行跟踪监控机制，与当前正在启动实施的财政“大监督”机制结合，发挥财政部门各职能科室共同监督作用，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，发现执行进度与目标差距过大的项目，要求项目单位说明原因，提出整改措施，促进绩效目标的顺利实施。将事前预算绩效目标评审意见和事后绩效评价结果充分应用于预算管理。项目预算评审意见为部门预算项目控制数提供主要参考意见；项目实施评价结果在下一年度预算资金安排中提供辅助参考。对绩效良好的项目在同类项目中优先安排，对绩效差劣的项目视情减少、暂停直至取销专项资金。
5．完善绩效管理考核问责机制
［关键词］ 公共部门绩效管理；社会评估组织；流程再造
［中图分类号］ F203.9 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003－3890（2007）10－0074-05
公共部门绩效管理发源于西方发达国家，它是一种以实现公共部门管理的经济、效率、效益和公平（4e）为目标的全新的公共部门管理模式。公共部门绩效管理对于提高公共部门的管理效率，增进公共部门及其工作人员的服务意识和顾客至上的服务理念，增强公共部门的成本意识，推进公共管理由“治理”向“善治”转变具有重要意义。研究中国公共部门绩效管理发展的现状和问题，探索公共部门绩效管理发展的途径和趋势，以推进中国公共部门绩效管理的发展，是中国社会主义市场经济建设和公共管理改革的客观要求。
一、中国公共部门绩效管理的现状和问题
随着中国政府机构改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，政府绩效也同时成为人民普遍关注的问题，一些地方政府和部门已经开始尝试政府绩效评价的实践活动，并取得了一些成绩，但是由于中国公共部门实行绩效管理起步较晚，没有实践经验，尤其是公共部门绩效管理体制的实施还处于萌芽期，因此，中国公共部门绩效管理还存在着很多的不足和问题。
1. 中国公共部门对绩效管理的内涵认识不清。理查德?威廉姆斯指出“事实上，绩效管理本身就代表着一种观念和系统，特别是到了20世纪80年代后期和90年代早期，绩效管理逐渐成为一种非常流行的观点。但是绩效管理的本质含义仍然比较模糊。”英国人事管理学会通过对1 000多家私人企业和公共部门的调查发现，“即使是在那些宣称已经采用绩效管理的组织中，对绩效管理也不存在一致的定义。”①夏夫里兹和卢尔认为，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他纯粹管理之处在于强调系统的整合，它包括全方位控制、监测、评估组织所有方面绩效。从某种意义上说，绩效管理代表着组织全方面的管理工作，因为管理工作的目的便是提高绩效②。美国国家评估中心的绩效衡量小组曾给它下了一个经典性的定义，所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”③。从以上论述中可以看出，所谓绩效管理实际上是一种现代管理方法，它将员工个人目标和组织战略目标相结合，通过持续改进的绩效考核来保证实现组织绩效，同时也肯定员工的价值。它通过管理者与员工的绩效讨论来增强组织的凝聚力和创造力，通过实施绩效激励来保证组织的不断发展，通过绩效改进与培训来帮助员工实现自身更大的价值。政府绩效管理是以实现政府管理的经济、效率、效益和公平为目标的全新的政府管理模式。政府绩效管理是由许多环节和步骤所组成的行为系统。绩效评估或绩效考核是绩效管理中重要组成部分，但它只有和绩效管理的作用结合起来，才能真正起到考核作用，因而绩效管理是一个系统的管理过程，我们不能只强调某个侧面而忽略了整体。但在实际运行中，中国很多地方政府往往将绩效管理与绩效评估混为一谈，有的地方仅将绩效管理当作控制员工的工具，有的地方仅将绩效管理视作员工职称晋升评定的工具等等，这些都严重背离了绩效管理的4e目标，不利于绩效管理的发展和组织整体绩效的提高。
2. 中国公共部门绩效管理相关的理论研究和实践不足。一方面，其没有真正根据政府绩效管理的内涵和国际惯例建立起包括评估原则、指标设计、评估模型、评估技术和方法，即便是初步建立了相应的原则、指标、模型、技术和方法，也缺乏系统性和科学性，而且往往在评价中强调经济指标相对于其他指标的重要性，过于狭窄，偏重经济指标。另一方面，由于公共部门具有管理目标复杂、产品形态特殊、产品标准多维、价格机制缺乏和生产要素独特等特点，所以公共部门绩效管理有其自身特点和难度，它往往要求研究者有多学科的知识背景。同时，政府绩效管理还会受到多种因素的制约，错综复杂，研究难、见效慢，各地实施的政府绩效管理基本上都是盲目跟风，甚至有的地方政府的绩效管理严重偏离政府绩效管理的本源和宗旨。总体来说，目前中国对该领域从基本概念、作用程序、实施原则、实际操作过程以及综合使用等都没形成共识，甚至与公务员考绩混为一谈。由于缺乏系统性的研究和成熟的实践经验的指导，致使中国学术界和相关机构对于政府绩效管理的的理论研究和实际应用还处于较浅层次，和发达国家相比仍处于不成熟状态。
3. 公共部门绩效管理考核评估设计的内容和体系不够科学，评估指标难以量化。绩效管理的目的是通过制度和机制来引导树立正确的政绩观，它的核心是政府绩效考核和评估。政府绩效考核和评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量，是政府绩效管理的有力工具和手段。但是政府绩效考核和评估这一领域又是政府绩效管理的世界性难题，对于绩效管理工作还处于萌芽阶段的中国就更是如此。首先是政府的产出难以量化，给绩效评估带来了不确定性和难衡量性，其次是政府的目标是多元的，有时也甚至是相互冲突的（比如地方政府若在教育投入多，那么社保、医疗就要投入少），再就是政府因素的多元性，有施政者和被施政者、有监督者和被监督者，不同的利益集团存在不同的利益需求等等，以上因素都加大了建立公共部门绩效评估指标体系的难度，使评估指标难以量化，导致实际操作中一些公共组织所设计的评价指标体系存在过于繁琐、不科学、不合理、不严谨等问题，这些问题又影响了实际考核效果，加大了考核成本，给地方政府的财政带来压力，人为地加剧了财政收支矛盾。
4. 制度化、规范化程度不够，缺少战略规划和管理。中国的政府绩效管理多处于自发和半自发状态，缺乏统一的规划和指导，评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，也没有形成制度化，更缺少相关法律法规的规范。有的地方实行的政府绩效评估成绩甚至都是事先定好，然后布置下去，这既反映不了政府本身的问题，更谈不上以社会和公众意愿作为客观衡量标准；再者中国政府绩效评估往往都是短期行为，即使针对一项行为考评也往往是“运动式”的，组织者难以从绩效管理的宗旨角度得到全面的反馈。这不仅给下级单位造成负担，有些考评更为一些人收受礼品、甚至收受贿赂提供了机会，直接或间接地损害了政府的形象。这些现象都亟待改变，当前主要工作是制定相关制度和法律，努力实现绩效管理的制度化、规范化。
5. 缺乏推进政府绩效管理绩的机制，绩效评估体系维度不健全。绩效管理本来是企业人力资源管理的工具，现代企业的绩效管理大都采用360°考核法④，注重顾客或服务对象的考核反馈。公共部门绩效管理也应该吸纳借鉴此种考核方法，采取全方位多角度的考核方式，尤其是当前应该贯彻公共管理的顾客导向，引入和完善公众或服务对象对公共部门的考核，加大公众或服务对象考核的比重。中国目前还没有建立推进政府绩效管理的完整机制，缺少一个把政府绩效考核作为专职工作的机构或者委员会。现在涉及政府绩效的部门有财政部门、人事部门、监察部门等等。但是，一方面，各个部门所涉及的考核权力很分散；另一方面，各个部门之间又不能组成一个有机的考核体系。同时，中国的政府绩效评估体制单一，多数是政府内部评估，而且大多是上级对下级的评估，部门的自我评估较少，更缺少群众参与的评估。有些地方即便是采用了群众参与评估，即所谓的“公民评议政府”也很不完善，由于信息不对称，不仅无法进行评价，而且各个部门由于考虑自己的利益，无论是材料的收集还是处理分析都或多或少地存在“暗箱操作”现象，从而影响整个结果的客观性和准确性。特别是缺乏第三方评估，第三方评估由于多是该领域的专家和学者组成，这些人大都掌握专业知识，信息面较广，又与被评价者没有利益冲突，更能客观公正地做出评价。第三方评估虽然在部分省市已有了雏形，但相对于成熟、发达的政府绩效管理国家还有很多需要改进的地方。
6. 实际应用方面有误区，绩效评估考核的功利色彩太浓，将绩效考核等同于绩效管理。政府绩效管理是运用科学的方法、标准的程序，对政府的实绩和结果做出正确客观的评价，在此基础上采取有效的措施对政府的绩效进行改善和提高。绩效评价作为目标管理重要内容的价值在于，通过对员工和基层管理工作的业绩评估，寻找组织战略管理的缺陷，以便及时调整战略实施步骤，避免可能出现的重大战略失误。但目前中国绩效考核的功利色彩太浓，如将业绩评价考核与评定职称、加薪晋级等个人利益挂钩等。由于业绩评估指标量化程度较低，又事关员工的切身利益，所以无论是考核者还是被考核者都感到为难，要么在人情因素作用下，导致“皆大欢喜”的结果；要么强制规定优良等级比例，这样做往往容易影响员工的积极性。绩效评估考核本应致力于为每一位员工追求公平合理的发展提供空间，如果其结果不是提高了员工的工作效率和工作热情，而是挫伤了积极性，甚至引起人际纠纷，那么绩效管理就与其初衷相违，反而成了“鸡肋”了。
7. 绩效评估考核缺乏有效的沟通。绩效评估的结果会显示员工绩效的优劣，其着眼点则在于发现制约其能力的因素，有针对性地帮助这部分员工提高工作效率，而不是为了实现或强调员工之间或者这部分员工与其他员工之间的差距。因此，绩效评价考核是促进员工发展的管理手段，需要强调考核者与被考核者之间的充分沟通。沟通体现了对不同权力主体、不同利益群体的尊重，是在组织氛围中实行民主管理的一种表现。但当前各类公共组织绩效评估一般遵循组织结构内的权力路线，基本属于一种体现行政权力的组织行为，普通员工绩效评估接受上一级领导的指导与监督，但组织领导的绩效评估一般不受员工的监督，在这种评估活动中，组织沟通是单向的、自上而下的，由于缺乏有效的双向沟通，高层管理者一般难以收集到基层员工对组织战略管理方面的宝贵建议，同时由于没有有效的沟通，绩效管理往往还会带来不良后果。
8. 绩效评估主体方面存在问题。公共部门绩效评估在主体方面存在的不足主要有：政府绩效评估主体单一、评估参与主体缺乏代表性和广泛性、绩效评估主体缺乏独立性及评估参与主体信息不对称四个方面。现代绩效管理要求对员工的绩效评估应该是全方位立体化的，绩效评估应该实行所谓360°评估，这要求评估主体应该不仅包括被评估者的上级，更应该包括被评估者自身、平级员工、下属、服务对象（顾客导向）和公众等，但是中国公共部门绩效评估的主体目前只注重上级的评估，对其他主体的评估重视不够，服务对象和公众评估尤其缺乏，更不用说评估主体的广泛性和代表性了。绩效评估要达到公正公平的要求，必须要求绩效评估主体具有一定的独立性，但由于种种原因，我国公共部门绩效评估主体总是缺乏独立性，评估者受到多种因素制约，在评估过程中，长官意志严重，评估主体往往要看上级眼色行事，难以保证评估的公正性和公平性。而且由于中国公共部门工作的透明度不够，工作分工和责任不够明确，新闻媒体等大众传媒的监督渠道不畅，同时也由于上级评估主体存在、走过场，各参与主体独立性不足造成积极性和主动性不够等原因，评估主体和被评估者之间的信息严重不对称，这也难以保证评估的真实性和公平性。
三、中国公共部门绩效管理的发展趋势
就本质而言，政府绩效管理是一种工具，它是一把双刃剑，关键是怎样用好这个工具。中国政府绩效管理虽然还只是处于萌芽阶段，但发展较快，政府绩效管理已出现了新的发展趋势，主要有：
1. 主体多元化，实现顾客导向，实现公共部门绩效管理的文化再造。坚持内部评估与外部评估相结合，促进评估主体的多元化是公共部门绩效管理的发展趋势之一。目前中国政府绩效考核主体主要是政府内部主体，缺少多方位立体考核，尤其是政府服务对象的考核，这往往降低了绩效考核结果的可信度和说服力。要完善政府内部评价机制，建立多重绩效评估机制，并吸引有关部门(如党委组织部、财政局、智囊机构等)参与评估。应借鉴国外的经验，建立专门的社会评估组织，鼓励有关专家学者和社会团体对各级政府绩效进行科学的诊断和评估，将政府自我评估、上级评估与专家评估、社会公众评估相结合，实现考核主体多元化。政府绩效评估要贯彻顾客导向的原则，要再造政府内部文化，实现政府文化由“统治型”观念向“服务型”观念的转变，深入开展公民评议活动，将管理和服务对象纳入评估体系，在评估过程中要有公民的广泛参与，增加公民对政府绩效考核的比重和范围，评估的内容、标准和指标体系的设计要从为公民服务的立场出发，建设人民满意的政府，促进民主政府、服务政府的形成；要通过社会调查、民意调查等方法，定期调查公众对政府施政的满意程度，以此作为政府绩效评估的重要依据。政府绩效评估要公开透明，要做到内容标准公开、过程公开、评估结果公开；同时要科学地使用评估结果，将政府绩效评估与奖惩制度结合起来，建立以绩效评估结果为基准的奖惩制度。
2. 以科学发展观为指导，加强多学科的交叉研究，理论和实践技术不断成熟。注重实践导向，以学科研究的发展推进政府绩效管理工作，以建立符合各级政府实际的绩效评估指标体系是中国政府绩效管理的又一发展趋势。随着中国政府绩效管理的发展，考核指标体系会必将更趋完善，更符合各级政府实际，也更易于操作。中国各级政府的绩效管理正在不断完善，学科研究方兴未艾，绩效考核指标体系设计也不断进步，今后中国公共部门绩效管理体系的发展趋势是：一要体现科学发展观的要求。坚持以人为本，既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标；既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜在绩效；既要考虑当前，也要考虑未来。二要体现政府职能转变的要求。绩效评估主要评政府该做的事，评政府履行法定职责的程度，政府越位、错位的工作不能纳入绩效范畴。三要体现当代绩效管理的理论和实践成果。四要体现中国的国情。中国地区差别很大，不同层级、不同地区的政府绩效指标的设计也要体现其特点。同时，建立电子政府以提高政府效率、降低行政成本、提高政府工作透明度等也必将有助于政府绩效管理工作的完善。
3. 逐步走向制度化、法制化。政府行为有效性的持续提高，还有待于从体制上着手，健全政府体制。换言之，在从技术层面入手的同时，政府还必须从体制方面的改革入手，进一步加强民主建设，才能从根本上解决政府低效问题。中国公共部门绩效管理还处于起步阶段，还缺乏制度化，从制度层面来建构多元的绩效管理体系，形成强有力的制度保障、建立和完善绩效管理机构、建立公共部门绩效管理信息系统、加强相关立法等是一种发展趋势，也是实际需要。要从贯彻落实科学发展观的高度，认真总结各地近年来开展的“目标管理”、“效能建设”、“行风评议”、“万人评议政府”等实践经验，加强政策研究和宏观指导，及时研究和制定相关的法律和法规，指导各地更好地进行政府绩效评估的实践探索，鼓励地方政府大胆探索政府绩效管理和考评的新模式，新方法，总结经验，加强交流学习。同时加强政府绩效评估的理论研究，对国内外政府绩效评估和考核的理论和实践成果进行系统的总结，用理论创新带动实践发展。
4. 公共部门流程再造。公共部门流程再造（BPR）是今后政府绩效管理的发展趋势之一，公共部门绩效评估与流程再造是改善政府管理的两个有效工具。所不同的是，绩效评估侧重于结果评价，而流程再造则侧重于过程控制，但两者可以实现有机的结合，共同提升公共部门的管理绩效，“世界范围内的政府再造者都发现，使用绩效管理可以使政府的生产率获得显著、持续的增长”⑤。同时，他们在政府管理实践中也都面临着同样的问题，都涉及到如何引导政府权力重新组合的问题，其应用势必会涉及更大范围内的行政体制改革。实行公共部门绩效管理，无论是绩效评估，还是流程再造，不仅要有制约，也要有适当激励，“要使用绩效管理，就必须设计一套全新的激励机制”，也就是说，制度设计不仅要着眼于控制和约束低绩效或无效的行为，也要从积极角度激发公务员主动实现高绩效的行为。因此，绩效管理必须与公共部门的主体目标相结合，从公务员的职务、物质（工资）、组织氛围（例如营建一个学习型的组织）等方面建立绩效激励措施。
5. 深化行政管理体制改革，为科学的绩效管理创造环境和条件。公共部门绩效管理作为一种从技术层面改善公共行政、推动政府绩效的工具，具有非常重要的意义。中国在引入和借鉴这种先进管理理念时可能会遇到各种各样的问题，而其中最大的问题就是体制障碍。要借鉴国际行政管理的有益经验，改变目前对政府绩效考评职能不到位，权力分散在各个部门的状况，研究建立直属于政府的专门的绩效考评机构，统一集中行使对政府各部门及其主要负责人工作绩效的督促检查和总结评价职责。有关部门应将政绩考核作为政府有关部门的一项基础性、经常性的工作。要将考评结果与干部的选拔任用和奖罚结合起来。要大力推进政务公开，加强政绩评估的宣传和引导，建立科学考评政府绩效的氛围和环境，为社会各界评估政绩创造条件。
注释：
①理查德?威廉姆斯：《组织绩效管理》，清华大学出版社，2002年出版。
②付亚，许玉林：《绩效考核与绩效管理》，电子工业出版社，2004年出版。
③张成福，党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2001年出版。
摘要：随着我国公共财政体制框架的建立，财政资金使用效率问题受到政府和公众的广泛重视。由于我国目前财政管理基础还不够坚实，实施绩效监督将会面临观念制约、制度制约、技术制约，所以推进我国财政支出绩效管理改革，需要明确绩效管理的层次、主客体，初步构建科学的指标体系，以及选择适合我国国情的改革路径。
关键词：财政支出；绩效管理；指标体系
财政支出绩效管理是一种特殊的管理活动，它运用科学的评价方法对财政支出的全过程进行相关分析，并将考评结果融入整个预算编制，从而使财政资金的分配和使用遵循经济、高效的原则进行，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。
一、西方国家财政支出绩效管理改革的新特点
20世纪90年代以来西方发达国家掀起了新一轮绩效预算改革，结合近年来新公共管理运动的理念，将更多的注意力从财政支出过程的管理转到对财政资源使用成果的关注，取得了很大的成效。
（一）获得立法机构的广泛支持
许多国家已完成了绩效管理的相关立法。如美国的《政府绩效与成果法》，英国有《财务管理法》，澳大利亚有《计划管理与预算》，新西兰有《财政法》。这些法律明确了不同政府部门的权力与义务，保证了绩效评估的透明性、权威性与固定性。
（二）绩效评价成为提高公共部门管理水平的新工具
绩效评价不仅成为财政资金管理制度的一部分，也成为政府管理理念的一次革命，绩效评价已经成为提高公共部门管理水平的新工具。尤其在很多国家，地方政府的改革力度甚至超过了中央，地方政府在公共服务的提供上，更能顾及地方社会公众偏好。
（三）政府设立了强有力的绩效审计机构
在美国，政府责任总署（原美国审计总署）不仅监督联邦资金的有效使用，还要对联邦政府进行业绩审核、项目评估、政策分析等。此外，很多国家都重视发展计算机网络技术，为绩效管理的顺利实施提供了技术条件，这也为绩效审计提供了可靠保证。
二、我国财政支出绩效管理制度改革的困境
早在2003年4月财政部就下发了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，此后又下发了一系列制度办法，开始探索建立财政支出的绩效考评制度。从这几年实践情况看，绩效监督工作的效果还不理想，主要是由于当前绩效监督环境基础还很不完善，实施绩效监督还存在较多的难点。
（一）观念制约
传统计划经济体制下，政府资金的管理往往是粗放式的。目前虽然我国社会主义市场经济体制改革进行了这么多年，但是很多市场规范化的观念仍然没有深入人心。在财政资金的监督审计和考核方面，一些官员和民众仍缺乏一种公共性、效率化的现代财政观念。
（二）制度制约
1.预算管理模式尚未完善。目前我国预算的编制、执行、监督各方面都存在不规范的现象，严重影响绩效预算的推行。首先，在预算编制方面，自主性和可预见性较差。其次，预算执行方面，我国国库集中收付、政府采购、收支两条线等管理体系改革刚起步，问题颇多。第三，预算监督体系不健全。人大、审计、公众等监督乏力。
2.财政的基础管理水平较低。在政府财政管理水平较弱的时候推行绩效预算，不但不能起到优化资源配置的作用，甚至会造成负面激励。目前我国缺乏必要的预算信息和分析能力，财经纪律松弛，缺乏一个支持公共责任与追求绩效的预算环境，这些都会影响财政支出绩效管理的推行。
3.绩效管理法律框架不健全。现在我国财政支出绩效管理的法制化程度低，在绩效评价的标准、组织实施程序、跟踪问效等方面都没有明确的规定，使得我国绩效管理改革的推行无法可依，推行不利。
（三）技术制约
1.绩效标准难以制定。政府追求的公共目标是多元的，这些目标处于不断变化之中，并且很多内容难以量化，导致公共部门及公共支出绩效指标和标准很难设定，为编制和实施绩效预算造成很大的困难。
2.数据搜集更加困难。财政支出绩效管理工作需要搜集被监督单位完成目标的各种方法及目标完成程度的有关数据，为有效完成目标而采取的程序和控制措施等资料。目前我国还没有建立起搜集这些数据和资料的有力途径，也没有完备周密的数据分析系统，影响绩效管理工作的开展。
3.人员素质有待提高。目前财政管理部门的人员虽然普遍财务会计实务知识较多，但理论基础薄弱，缺乏管理、生产技术等方面的专业知识，对绩效评价的方法和理念较为陌生，会影响财政支出绩效管理工作的开展。
三、我国财政支出绩效管理改革初探
目前我国公共财政体制框架已基本建立，财政管理日臻规范，对财政资金使用效率进行全面评价的工作也是刻不容缓。我国必须建立有中国特色的财政支出绩效管理制度。
（一）财政支出绩效管理基本体系构建
1.财政支出绩效评价的主体。一是项目支出各职能部门，即具体执行和实施绩效体系的部门。各职能部门需要制定策略目标、进行自我评价、分析总结。二是财政部门和专家组织。财政部门负责作综合效益评价。专家组织协助财政部门做好调查、监督与分析工作。三是监督机构、中介组织及社会公众。审计部门应严格对资金使用效率进行绩效审计监督，其审计结果作为来年预算安排依据的因素。社会中介机构、社会公众也应树立绩效理念，成为支持和监督财政支出绩效评价的主体。
2.财政支出绩效评价的客体。一是对一般预算支出的绩效评价，即评价部门预算的总体绩效。主要包括政务信息管理、资源配置绩效管理、公务员业绩管理、财务质量管理等内容。通过评价加强政府责任制，并激励各机构完善其内部管理、识别问题和解决问题。二是对项目支出绩效评价，包括项目质量技术标准、项目资金效益标准、项目社会效益标准等内容。
（二）财政支出绩效评价指标体系构建
财政支出绩效评价指的是对财政支出的效率和效能的评价，所以财政支出绩效评价指标应包括定量指标和定性指标。
1.定量指标，指可以通过数量计算分析评价内容的指标。根据财政活动的特点，首先，包括反映财政支出规模以及其是否适度的指标，如财政支出占国内生产总值的比重、财政支出增长率等。其次，包括反映财政支出结构以及其是否合理的指标，如反映我国公共财政支出在行政管理、科教文卫事业、社会保障和社会福利等领域使用情况的指标。
2.定性指标，指无法通过数量计算分析评价内容，而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标，它是对定量指标的进一步补充。一是效益性指标。考查部门和单位对经济增长、社会发展、环境保护等方面影响。二是创新性指标。考查部门和单位在市场经济条件下，围绕和谐社会发展的目标，不断根据外部环境进行的结构调整和创新的能力。三是合规性指标。考查财政支出部门和单位是否制定合理的组织结构、管理模式等方面的制度。四是人员素质指标。考查财政支出部门和单位公务员的素质。五是公共责任和公众满意程度指标。考查财政支出部门和单位办公条件、专业设备的先进程度、服务态度和质量等内容。
（三）财政支出绩效管理改革路径选择
在我国要推进财政支出绩效管理改革必须循序渐进，逐步完成。
1.短期任务。首先，加大宣传力度，制定奖罚措施，在政府部门内部形成追求绩效的意识。并且初步建立财政支出绩效管理专门机构，可以考虑将财政监督检查部门和绩效评价部门“一套人马两块牌子”，由专门分管领导负责本地区绩效评价的试点工作。其次，建立财政支出绩效管理法律框架。中央政府要对财政支出绩效管理制度专门立法，各地方政府因地制宜出台相关的绩效评价与管理规章制度。第三，根据部门和单位的业务状况，按分类评价思想初步建立较科学合理的绩效评价指标与标准体系。
2.中期任务。首先进一步加强宣传力度，唤起全民对财政支出绩效管理的关注。其次充分发挥各级人大专门委员会的作用，可以在财政经济委员会的基础上设立专门的财政支出绩效监管委员会。三是进一步完善科学的指标体系。四是建立以人大、审计、财政以及社会中介评价为主的，并各有分工的绩效评价与管理模式。
3.长期任务。在一段相当长的时期后，财政支出绩效的观念已经深入人心，相关的管理体系已经日趋成熟，绩效评价与预算密切结合，此时需要进一步制定和完善详细多层次的法律体系，并且引入中介组织开展绩效评价活动，降低政府管理成本，最终实现财政支出效率和公平的价值理念。
参考文献：
[1]上海财经大学公共政策研究中心.2006中国财政发展报告[R].上海:上海财经大学出版社,2006.
(一)获得立法机构的广泛支持
许多国家已完成了绩效管理的相关立法。如美国的《政府绩效与成果法》,英国有《财务管理法》,澳大利亚有《计划管理与预算》,新西兰有《财政法》。这些法律明确了不同政府部门的权力与义务,保证了绩效评估的透明性、权威性与固定性。
(二)绩效评价成为提高公共部门管理水平的新工具
绩效评价不仅成为财政资金管理制度的一部分,也成为政府管理理念的一次革命,绩效评价已经成为提高公共部门管理水平的新工具。尤其在很多国家,地方政府的改革力度甚至超过了中央,地方政府在公共服务的提供上,更能顾及地方社会公众偏好。
(三)政府设立了强有力的绩效审计机构
在美国,政府责任总署(原美国审计总署)不仅监督联邦资金的有效使用,还要对联邦政府进行业绩审核、项目评估、政策分析等。此外,很多国家都重视发展计算机网络技术,为绩效管理的顺利实施提供了技术条件,这也为绩效审计提供了可靠保证。
二、我国财政支出绩效管理制度改革的困境
早在2003年4月财政部就下发了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》,此后又下发了一系列制度办法,开始探索建立财政支出的绩效考评制度。从这几年实践情况看,绩效监督工作的效果还不理想,主要是由于当前绩效监督环境基础还很不完善,实施绩效监督还存在较多的难点。
(一)观念制约
传统计划经济体制下,政府资金的管理往往是粗放式的。目前虽然我国社会主义市场经济体制改革进行了这么多年,但是很多市场规范化的观念仍然没有深入人心。在财政资金的监督审计和考核方面,一些官员和民众仍缺乏一种公共性、效率化的现代财政观念。
(二)制度制约
1.预算管理模式尚未完善。目前我国预算的编制、执行、监督各方面都存在不规范的现象,严重影响绩效预算的推行。首先,在预算编制方面,自主性和可预见性较差。其次,预算执行方面,我国国库集中收付、政府采购、收支两条线等管理体系改革刚起步,问题颇多。第三,预算监督体系不健全。人大、审计、公众等监督乏力。
2.财政的基础管理水平较低。在政府财政管理水平较弱的时候推行绩效预算,不但不能起到优化资源配置的作用,甚至会造成负面激励。目前我国缺乏必要的预算信息和分析能力,财经纪律松弛,缺乏一个支持公共责任与追求绩效的预算环境,这些都会影响财政支出绩效管理的推行。
3.绩效管理法律框架不健全。现在我国财政支出绩效管理的法制化程度低,在绩效评价的标准、组织实施程序、跟踪问效等方面都没有明确的规定,使得我国绩效管理改革的推行无法可依,推行不利。
(三)技术制约
1.绩效标准难以制定。政府追求的公共目标是多元的,这些目标处于不断变化之中,并且很多内容难以量化,导致公共部门及公共支出绩效指标和标准很难设定,为编制和实施绩效预算造成很大的困难。
2.数据搜集更加困难。财政支出绩效管理工作需要搜集被监督单位完成目标的各种方法及目标完成程度的有关数据,为有效完成目标而采取的程序和控制措施等资料。目前我国还没有建立起搜集这些数据和资料的有力途径,也没有完备周密的数据分析系统,影响绩效管理工作的开展。
3.人员素质有待提高。目前财政管理部门的人员虽然普遍财务会计实务知识较多,但理论基础薄弱,缺乏管理、生产技术等方面的专业知识,对绩效评价的方法和理念较为陌生,会影响财政支出绩效管理工作的开展。
三、我国财政支出绩效管理改革初探
目前我国公共财政体制框架已基本建立,财政管理日臻规范,对财政资金使用效率进行全面评价的工作也是刻不容缓。我国必须建立有中国特色的财政支出绩效管理制度。
(一)财政支出绩效管理基本体系构建
1.财政支出绩效评价的主体。一是项目支出各职能部门,即具体执行和实施绩效体系的部门。各职能部门需要制定策略目标、进行自我评价、分析总结。二是财政部门和专家组织。财政部门负责作综合效益评价。专家组织协助财政部门做好调查、监督与分析工作。三是监督机构、中介组织及社会公众。审计部门应严格对资金使用效率进行绩效审计监督,其审计结果作为来年预算安排依据的因素。社会中介机构、社会公众也应树立绩效理念,成为支持和监督财政支出绩效评价的主体。
2.财政支出绩效评价的客体。一是对一般预算支出的绩效评价,即评价部门预算的总体绩效。主要包括政务信息管理、资源配置绩效管理、公务员业绩管理、财务质量管理等内容。通过评价加强政府责任制,并激励各机构完善其内部管理、识别问题和解决问题。二是对项目支出绩效评价,包括项目质量技术标准、项目资金效益标准、项目社会效益标准等内容。
(二)财政支出绩效评价指标体系构建
财政支出绩效评价指的是对财政支出的效率和效能的评价,所以财政支出绩效评价指标应包括定量指标和定性指标。
1.定量指标,指可以通过数量计算分析评价内容的指标。根据财政活动的特点,首先,包括反映财政支出规模以及其是否适度的指标,如财政支出占国内生产总值的比重、财政支出增长率等。其次,包括反映财政支出结构以及其是否合理的指标,如反映我国公共财政支出在行政管理、科教文卫事业、社会保障和社会福利等领域使用情况的指标。
2.定性指标,指无法通过数量计算分析评价内容,而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标,它是对定量指标的进一步补充。一是效益性指标。考查部门和单位对经济增长、社会发展、环境保护等方面影响。二是创新性指标。考查部门和单位在市场经济条件下,围绕和谐社会发展的目标,不断根据外部环境进行的结构调整和创新的能力。三是合规性指标。考查财政支出部门和单位是否制定合理的组织结构、管理模式等方面的制度。四是人员素质指标。考查财政支出部门和单位公务员的素质。五是公共责任和公众满意程度指标。考查财政支出部门和单位办公条件、专业设备的先进程度、服务态度和质量等内容。
(三)财政支出绩效管理改革路径选择
在我国要推进财政支出绩效管理改革必须循序渐进,逐步完成。
1.短期任务。首先,加大宣传力度,制定奖罚措施,在政府部门内部形成追求绩效的意识。并且初步建立财政支出绩效管理专门机构,可以考虑将财政监督检查部门和绩效评价部门“一套人马两块牌子”,由专门分管领导负责本地区绩效评价的试点工作。其次,建立财政支出绩效管理法律框架。中央政府要对财政支出绩效管理制度专门立法,各地方政府因地制宜出台相关的绩效评价与管理规章制度。第三,根据部门和单位的业务状况,按分类评价思想初步建立较科学合理的绩效评价指标与标准体系。
2.中期任务。首先进一步加强宣传力度,唤起全民对财政支出绩效管理的关注。其次充分发挥各级人大专门委员会的作用,可以在财政经济委员会的基础上设立专门的财政支出绩效监管委员会。三是进一步完善科学的指标体系。四是建立以人大、审计、财政以及社会中介评价为主的,并各有分工的绩效评价与管理模式。
3.长期任务。在一段相当长的时期后,财政支出绩效的观念已经深入人心,相关的管理体系已经日趋成熟,绩效评价与预算密切结合,此时需要进一步制定和完善详细多层次的法律体系,并且引入中介组织开展绩效评价活动,降低政府管理成本,最终实现财政支出效率和公平的价值理念。
参考文献:
[1]上海财经大学公共政策研究中心.2006中国财政发展报告[R].上海:上海财经大学出版社,2006.
[2]霍素军.财政支出绩效评价初探[J].财政监督,2007,(10):25-27.
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