发布时间：2023-03-23 15:14:26
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成因
当前，影响人大及其常委会对司法监督的因素是多重的，归纳起来主要源于“四不”：
监督主体不主动。主要是监督意识差，这是一个普遍存在并带有共性的问题。有的存在“无位、无为”思想，对于司法监督，尽量能不监督的就不去监督，即使进行监督，也只是实施一般性、常规性、浅表性的监督；有的重和气，讲支持，认为在实施“十二五”规划过程中所涉及到的司法监督问题都是一些实质性的矛盾，怕影响各方面的关系，怕超越法定职权，怕出现负面效应；有的监督力量薄弱，监督者本身就缺乏法律专业知识，缺少监督必备的法律素质，在很大程度上就限制了司法监督的深入开展和有效实施，出现了不想监督、不愿监督、不善监督的现象。
监督程序不直接。一是监督信息不畅通。目前通行的监督方式是采取听取工作报告和执法检查等这些常规的、宏观的监督方式，而这些信息多数源自司法机关本身，具有一定的间接性和笼统性，缺乏应有的真实性与客观性。二是受任人员不了解。人大常委会对任免的官员实际约束力不强，影响力不大，任免与监察结合不够，对司法人员的违法失职行为由谁调查、怎样启动调查、调查结果向谁负责不明确，不能实现有效的控制。三是监督手段不直接。根据人大监督权的法律评判，从法律层面上讲，人大监督权侧重于对监督对象起威慑、督促、指导作用，主要是通过评价性、批评性、督促性、通告性的间接手段来达到监督目的，不直接去纠正、处理违法行为，不直接去对司法机关的审判结果作出任何处理，而只能监督司法机关自己启动内部的监督制约机制，督促其依法予以纠正。
监督依据不充分。从工作实践看，《监督法》虽然规范了各种监督形式的大致程序，但是还比较原则，对监督的内容、范围、程序、处置措施、监督机构、监督的权限及其承担的法律后果等，规定的不明确、不具体，有的还没有规定。尤其是对刚性监督的规定过于原则笼统，操作起来比较困难，在具体工作中，很难把握好参与不干预、监督不越权、支持不失职的监督原则。
监督手段不丰富。目前人大及其常委会对司法机关的监督仅限于在人代会上、常委会上听取工作报告，然后进行审议，或就某一方面的工作进行简单的听、审、议、决。监督内容单一，监督形式也比较单一。另外，各种监督手段之间缺乏程序上的连续性和衔接性。
对策
为全面实施“十二五”规划，进一步增强司法监督工作实效，必须不断研究和破解工作中的难题。为此，特提出如下对策和构想。
1、突出重点，努力提高司法监督的针对性。在分析和确定监督议题时，要突出三个重点：一是突出执法工作中的热点和难点问题，紧紧抓住人民群众关心的热点和难点问题实施监督，与群众的愿望合心；二是突出中心，围绕大局，把与党的中心工作紧密相联的执法工作作为监督重点，与党委的思路合拍；三是突出发展中的重点，将事关本地经济社会发展的重要司法和行政问题，作为监督重点，与政府的工作合力。同时，要把握好三个方面的问题：一是要从总量上控制。要从实际出发，适度、适地、适时，集中力量，精心组织，务求实效。二是要改进执法检查方式。在完善普遍运用的检查方式的基础上，实行听取汇报与走访座谈相结合，重在走访座谈；普遍检查与重点抽查相结合，重在抽查；明察与暗访相结合，重在暗访。三是要以专题调研为载体，选准司法监督的切入点，围绕“十二五”规划科学选择司法监督调研题目，调研内容要紧扣工作重点，破解工作难点，突出工作亮点。
2、强化力度，努力提高司法监督的实效性。在司法监督过程中，要做到“四个结合”：一是要将人大监督与司法机关内部监督相结合。通过启动人大监督，推进司法机关健全内部监察、督察等制约机制，使司法机关内部的监督制约形成闭合状态下的良性运行。通过人大监督强化司法机关之间的监督，推动相互制约机制的完善。二是要将个案监督与工作中的控告申诉案件相结合。通过对群众的来信来访案件、上级批转案件、司法机关报送备案审查案件的分析、梳理，发现具有典型意义和监督价值的案件，同时要重点关注人大代表围绕“十二五”规划方面提出的议案、建议、批评和意见，以及人大在开展视察、检查、调研活动中发现的案件，拓展监督视野，实现人大监督的有效延伸和具体落实。三是要严格把好人事任免关，将监督案件与监督人相结合。对于受任人员要任前严格把关，任中严格审议，任后严格监督。同时透过案件监督发现问题，对有重大工作失误、错误执法的人员，要督促司法机关按照内部的错案追究制度追究其相应的责任。四是要将畅通信息渠道与实现经常化监督相结合。要进一步完善目前实行的人民陪审员制度和人民监督员制度并建立严格的联系制度和报告制度。
1.法院文化的内涵及重要意义
1.1法院文化的内涵
法院文化是文化的一个有机组成部分，是带有明显的法院特征的，其作为一个整体性概念，具有两方面意义：一方面，对内而言，它呈现出团体文化的特征，能形成很强的自我规定性；另一方面，对外而言，社会对法院的看法及评价等会借助各种力量反过来影响法院文化的走向，形成一个双向的过程。
关于法院文化的界定，王胜俊院长在全国法院文化建设工作会议上就曾作过精辟概括：法院文化是人民法院在长期审判实践和管理活动中逐步形成的共同的价值观念、行为方式、制度规范以及相关物质表现的总称，是中国特色社会主义先进文化的重要组成部分，是社会主义法治文化的重要内容。作为国家审判机关的人民法院，是以法官为主体和代表的特定人群的集合，德沃金在他的《法律帝国》中曾经说过，“如果说法院是法律帝国的首都，那么法官就是法律帝国的王侯?！庇捎诜ü僭诜ㄔ豪锏牡匚缓妥饔茫ü傥幕厝怀晌髁魑幕?，其中价值取向作为法官文化的灵魂和精髓，也必然成为法院文化建设的核心与关键。因此，加强法官群体的精神塑造，弘扬“公正、廉洁、为民”的司法核心价值观是法院文化建设的重中之重。
1.2构建法院文化的重要意义
1.2.1法院文化具有导向功能，有助于法院的内部团结。法官群体作为法院文化的主体，必然深刻受到来着其体系内已存在的价值观念或理想目标的影响，从而形成法官个人的信仰与理念。同时，法院文化作为文化的子概念同样具有凝聚人心的功能。它能利用共同的价值取向将法官群体凝聚在一起，团结协作，形成坚不可摧的力量，从而为法院发展提供不竭动力。
1.2.2法院文化具有约束力，有助于规范司法行为，遏制腐败。法院文化所倡导的共同价值观念是法官群体在追求公正的司法这个终极目标的过程中形成的，它指引着法官更好地树立起思想品德、职业道德与社会公德，使法官个体自觉地进行自我约束和控制，有力的预防边缘行为转变成违法违纪行为的可能，从而极大地推动法院廉政建设。
1.2.3法院文化具有辐射力，有助于社会与法院的互动。法院作为国家的审判机关，时时处处与社会公众利益产生直接的联系。法院文化通过法官公正地办理每一个案件使公众能够更加真切地感受司法的力量和价值，从而增加对公平正义的信仰，发自内心对裁判的服从。同时也能让社会公众更好的感受和了解法院文化，扩大法院文化的影响。
2.目前我国法院文化存在的问题
2.1 法院文化建设的观念有待转变及制度存在缺失
许多法院逐步意识到法院文化建设的重要性，并相应的开展了一系列文化兴院的举措，但存在盲目嫁接、片面重视物质文化建设、简单化、功利化等错误观念。此外，尽管各级法院已经围绕法院文化建设工作制定了相应的规划和实施纲要，但目前法院系统尚未制定一套统一的科学的制度对法院文化建设加以规范，无法进行“量化考核”，导致法院整体文化品位得不到有效提升，法院主体文化与精神实质难以契合，最终导致法院文化建设“有形无实”。制度体系建设本身属于法院文化建设的重要内容，各级法院也非常重视制度建设工作，但大部分是将既有的制度体系汇总起来作为法院文化建设的成果，而忽视为法院文化建设这项工作本身提供制度保障。由于与法院文化建设有关的工作安排和物质保障等未能在制度体系中得到充分体现，其结果必然导致法院文化建设工作难以持续和稳定地开展，人手不足、资金短缺、敷衍了事等现象就容易出现。
2.2法官自身行为失范导致社会评价不高
自古以来，老百姓渴望清官，歌颂清官，“清官”情节影响深远，由于历史原因，人们总是习惯性的把“统治者”与“裁判者”联系在一起，认为法官也是“官”，因而并不充分信任法官。在现代社会，普通老百姓对法官群体是否认同主要取决于法官对案件的审判。在现实生活中，法官不是生活在真空中，由亲情、友情乃至上下级等关系所组成的复杂关系给法官在日常工作和生活中也带来了沉重的压力，并有可能影响了法官中立、司法公正。在情、理、法的抉择以及面对各种诱惑时，不同文化背景、专业层次的法官如何能巧妙合理的应对，也成了一个当前法院文化建设中一个棘手的问题。
3.关于加强法院文化建设的几点思考
3.1继续深化内部法院文化的发展
3.1.1培育先进的法院文化，必须充分认识制度建设的重要性。制度建设是法院文化建设的重要组成部分。它通过对法官及其他工作人员的行为拟定一定的标准，对其行为和心理进行合乎一定目的的规范性调整，使法院文化建设能够持续稳定的开展，以减少法院文化建设中存在的主观性和随意性，切实提高法院文化建设工作的实效性。此外，在法院文化建设中取得的一些成果要及时转化为法官群体共同遵守的行为准则，以制度的形式固定下来，使法院文化建设不仅是一次精神的洗礼，更是成为促进司法活动科学发展的强大助力。制度建设需要强化其激励性特征，在制度的设计和实施时应当充分体现“以人为本”的理念，充分体现人性化管理的特点，从而激发法官的主观能动性、工作积极性和遵章守纪的自觉性。
3.1.2 以理想信念教育来深化法院文化建设。通过宣传及学习先进典型，引导和激发法官的自觉公正行为，调动法官的积极性、主动性、创造性，最大限度地促进审判工作的全面发展；通过确立社会主义法治理念是法官群体的基本准则，使其深刻理解“司法为民”的内涵，做到始终坚持以人为本，牢固树立忠于人民的理念；通过培养法官的政治意识、责任意识和职业意识，形成强烈的职业向心力，营造文明、公正、廉洁的法院文化，从而营造崇尚法律与尊崇法官的良好司法环境。同时，还应当不断强化廉洁意识，打造廉政文化。司法工作的特殊性要求其必须公开透明，否则将极易滋生腐败，而阳光是最好的防腐剂。廉洁自律是公平公正能否实现的保证。法官应当牢固树立法律永远是非卖品的意识，加强自身修养，落实党风廉政建设责任制，加强监督制度，不断完善司法公开制度，确保法官队伍的清正廉洁。
3.2实现对外部法院文化的改造
现如今，法院文化建设在全国各级法院如火如荼的展开，但我们必须认识到，法院文化建设不能仅停留在内部建设的层面，还需依靠法官群体的努力，在司法实践中架起与社会沟通的桥梁，实现对民众心中法院文化的改造，实现法院文化尤其是法官文化的社会化。
3.2.1首先，需要有一个高素质的法官群体。社会大众很少会专门去研习法律，往往都是通过司法行为来熟识法律。一份公正优质的裁判文书，展现的是法律的魅力和人文的关怀，可使民众不再是表面上接受法律，而是发自内心的真正信任和尊重法官，由衷形成法律信仰。因此，我们应当通过搭建各种学习平台，开展经常性的辅导讲座、案例研讨等，努力扩大法官的知识面，同时，通过开展走访群众、专题调研、学术研讨和法制宣传等活动，努力提高法官的文化素养和综合素质，提高法官做群众工作的能力，以及不断的挖掘和培育先进典型，引领干警向先进模范学习，强化争先创优的意识，达到由内部法官文化去影响外部法官文化的目的。
3.2.2其次，需要有一个接纳司法公开的态度。在如今思想多元、利益多元的社会背景下，全面推行司法公开，实行阳光司法是中国特色社会主义司法的必然路径。强化司法公开，不仅是指司法审判活动的公开，同时也包括扩大民主参与，促进其他司法活动的公开。目前，正在运行的人民陪审员、诉调对接、巡回审判等制度即为民众参与司法的生动体现。尤以陪审制度为例，完善人民陪审员制度，有利于民众更加直观深入的了解和认识法院文化，有利于法官吸纳民意，借鉴民间智慧，更加全面的看待案件事实，从而作出客观公正的裁判。通过让民众参与和监督司法，也体现出法院文化民主性和开放性的态度，既达到对民众进行法律宣传教育的目的，也改善了法官群体的社会评价，也既为外部法院文化改造的实现创造了条件。
参考文献
《决定》在生态文明制度建设中提出了“生态空间”的重要概念，并围绕该概念设计了系列制度。但是，《决定》本身并未对“生态空间”的概念和内涵进行界定，相关立法文件中也鲜有涉及，学界更少有学理上的系统和深入探究。当“生态空间”概念在《决定》中作为核心概念提出并承载了相关制度创新时，我们有必要分析和厘定其具体内涵，并分析其作为核心概念进入环境法律体系的必要性和意义。
(一)生态空间的内涵厘定
《决定》首次在中央宏观环境政策层面使用了“生态空间”的概念，并围绕着“生态空间”进行制度构建，包括生态空间的类型划定、确权登记和用途管制，这就为生态空间的?；び牍苤铺岢隽酥贫刃枨?。生态空间是生态学上的概念，它是指生态系统结构所占据的物理空间、其代谢所依赖的区域腹地空间，以及其功能所涉及的多维关系空间。简单而言，生态空间是某物种为维持自身生存与繁衍而需要或占据的环境总和。揆诸既有研究和前例，当前的研究与立法并没有对“生态空间”进行详细定义，但是，国务院于2010年12月21日印发的《全国主体功能区规划》虽然没有明确界定生态空间的定义，却详细列举了生态空间的构成，包括绿色生态空间及其他生态空间。绿色生态空间包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面。其他生态空间包括荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等。在生态学的语境和研究范畴中，涉及到生态空间的研究主要从以下几个角度展开:第一，空间效应，生态空间是一种生物要素与环境要素相互作用与活动变化的舞台，它表现出一定的空间形态和运动规律;第二，空间功能，生态空间是一种抽象空间，它与特定的环境相结合，构成生物可利用的“资源”，它揭示了生态空间的分割占有过程，其基本理论是以生态位研究为基础;第三，空间行为，将生物自身的空间活动作为研究主体，试图解释生态空间异质性的动因。生态空间为人类活动提供了基本的物质条件，环境法律所界定与规制的“环境污染”和“生态破坏”是对人类活动所造成的生态空间功能紊乱与规律违反的指称。因此，《决定》所提出的对生态空间的确权登记和用途管制必须以对生态空间的内涵外延、效应规律和承载力测度为前提。
(二)生态空间管制政策转换为法律制度的必要性
生态空间的概念是《决定》在中央环境政策层面首次提出的。环境政策的内生属性特征有:第一，政策最明显的特征是灵活性，政策制定出于解决现实问题的需要具有高度不完全性，采纳某一特定的环境政策的未来社会成本和生态收益存在相当大的不确定性;第二，经?；嵊杏牖肪痴呦喙氐闹匾牟豢赡嫘猿鱿?，这些不可逆性可能是由环境?；陨硭⒌?例如，生物多样性的损失可能是永久性的)，也可能是降低这些危害的政策的适应成本所导致的(例如，生态?；でㄉ璧耐蹲室残硎遣豢赡娴?，这种情况的出现来源于现有的科技认知水平的限制，常常需要处于不断的修正之中;第三，就实际情况来看，环境政策很少采取要么现在要么永不的选择方式，常常是处于不断变动修订之中。纳入环境法律体系的环境政策能够克服零碎性和管制性，所以将一些重要的环境政策上升为法律不失为一种好的机制设计。实际上，我国的《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等环境立法，即是由清洁生产政策、循环经济政策等转化而来的“政策型立法”。因此，《决定》以“生态空间”为核心概念所设计的生态文明政策创新必须转化为具体的环境法律制度，以将抽象的政策目标具体化，丰富原则性的政策体系的内涵，增强其可操作性。
二、生态空间管制对环境法律理念的拷问与挑战
《决定》在生态文明制度建设中围绕着“生态空间”所规定的自然资源资产产权及用途管制等制度，在环境?；さ睦砟?、逻辑和范畴上均进行了创新，这一环境政策若转换为具体的环境法律制度，对于当前的环境法律理念和制度体系提出了更新的内在需求。
(一)环境法律规制“环境问题”核心范畴的变迁
环境法是在人类对于环境问题认识不断深入的基础上产生和发展的?；肪澄侍馐且蛭匀槐浠蛉死嗷疃鸬幕肪称苹岛突肪持柿勘浠?，这是一个客观的社会事实，但哪些环境危害事实应被列入需要环境政策与环境法律规制的“环境问题”，不是由事实自身可以自我说明和解释的，而是需要整个社会达成某种共识，这种活动被社会问题建构主义者称为“问题宣称获得”。申言之，人类活动作用于自然环境资源所导致的环境问题种类多样、程度有别、特征各异，基于管制成本和资源有限性，人类只能选择从当前最为严峻的环境风险出发，经由环境问题的社会建构，形成广大民众的共识，得出当前环境法律体系规制环境问题的重点领域。环境问题本身是一个开放性的抽象概念，随着时代背景变迁，其所指称的对象和核心范畴也会有所差异。以几次工业革命为关键节点，人类开发利用自然的能力成倍增长，总体而言，环境问题呈现从单一到全面、从局部到全球的趋势，但不同阶段需要重点规制的环境问题“核心地带”也会发生移转，这使得环境立法对于“环境问题”在不同的阶段有不同界定。
现代意义上的环境法最早出现于20世纪五六十年代的美国。肇始阶段的环境法主要解决的环境问题是区域环境污染，比如，美国国会制定的第一部联邦环境立法是于1955年颁布《空气污染控制法》，此后出台的卓有影响的《清洁空气法》、《清洁水法》是针对空气污染和水污染的立法。二战后，再度成为德国经济复苏的发动机的鲁尔区沦为德国空气污染重灾区，为应对前所未有的空气污染，适用于全德范围的第一部联环境立法《联邦污染防治法》在1974年正式生效。日本现代环境立法开始于1967年制定的《公害对策基本法》，韩国也于1975年制定了《公害防止法》。我国台湾地区的环境?；ひ淮食鱿钟?971年以后，环境?；そ鼍窒抻诠ξ廴痉乐?。20世纪七八十年代以后，随着生产力水平进一步提高、科技进一步发展，加之人口急剧增长和消费主义盛行，人类以空前的速度超出生态平衡的限度不合理地开发利用自然资源，导致了水土流失、森林覆盖率急剧下降、草原退化、土壤贫瘠化、水资源枯竭、气候异常和物种灭绝等生态破坏。这些新时期凸显出来的“环境问题”成为了环境法律必须直面的紧迫任务。所以，在这一阶段，环境法律虽然依然要防治“环境污染”，但另一重要目的和任务即在于生态?；せ颉白匀槐Ｓ?。环境问题内涵的拓展或丰富也客观上要求环境法律规制对象与规制重心的拓展变化，比如，日本的环境法目的即从《公害对策基本法》(1967年)的以?；と颂褰】滴行亩刂乒ψ?972年的《自然环境保全法》和1993年的《环境基本法》中的以保护自然和环境为中心而控制人类行为?，伂嬐ü致允崂砀鞴肪沉⒎康暮凸嬷贫韵蟮难萁雎?，不难看出，环境法律在分别应对环境污染、生态破坏之后，《决定》实际上提出了当前的环境法律所要面临的新的任务和挑战———保护和管制生态空间?；谧匀蛔试炊杂谌死嗤本哂械纳壑岛途眉壑?，现行环境法所规制的“环境污染”与“生态破坏”行为大多是人类在开发利用环境资源的过程中发生的，其本身具有价值判断上的正当性。
环境法不是要完全否定与摒弃这些行为，而是要判断该行为是否合理、是否超过环境的自净能力以破坏其恢复和增殖能力。而对于是否“合理”的判断则依赖于环境标准。现行环境法律制度实施绩效的评价标准是考察对人类行为的控制是否在纳污能力或恢复能力之内，以此作为评判人的行为是否属于不合理开发利用、进而判断其是否环境违法的依据。在这种制度逻辑之下，以环境资源和生态系统本身的自然属性规律作为标准，在实施中很难实现自然资源对于人类发挥经济功能与生态功能两个领域的资源配置的动态均衡，以至于在环境权的研究和主张中难免出现“单方面权利”的偏好，环境法的实施片面强调?；で褰嘤琶赖幕肪橙ɡ鍪由踔潦桥懦侠砝没肪车娜ɡ伂屔踔劣醒д咴谡庵种贫嚷呒伦叩酶叮髡呕肪撤ㄒ；ぁ白匀惶濉钡娜ɡ?。这是现行环境法从自然资源本身为制度基点设计制度体系的必然逻辑结果，而这客观上既导致了当前的环境法律制度难以见容于传统法律体系，也滋生了环境法律制度本身的操作性不强等弊病?！毒龆ā分小吧占洹焙诵母拍畹奶岢?，实际上提出了一种新的进路?！吧占洹钡幕?，本身是从人的需要出发的，按照对于人类产生的主体功能的差异，将国土空间划分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间等，赋予不同的空间不同的主体功能，综合考虑自然条件和资源环境承载能力来控制自然资源开发利用的强度、开发方式和?；つ谌?，在国土空间结构中实现绿色生态空间的管制。在这种逻辑起点下设计具体制度体系，才能在内在机理上更为契合环境法所应秉持的可持续发展理念，即前提是承认国土空间中的自然资源首先要满足人口增加、人民生活改善、经济增长、工业化城镇化发展、基础设施建设等的巨大需求，与此同时，在国土空间中划定、保护和扩大绿色生态空间，以保证人类的生产生活活动不超过资源和环境的承载能力。
(二)环境要素到整体空间
当前的环境法律体系着眼于?；せ肪骋?。环境要素是组成环境的结构单位，是构成人类环境整体的各个独立的、性质不同的而又服从整体演化规律的基本物质组成，也被称之为环境基质，包括水、大气、森林、草原、岩石、土壤等。我国当前的环境法律体系的立法思路是依据环境要素的具体分类分别制定法律制度，形成了近30部体系庞大的控制环境污染和生态破坏的单行法。在环境法学界通说以及各类教材中，也一般将环境法律体系分为环境污染防治和自然?；ち酱蟛糠?。吕忠梅教授直接把这两部分分别称为“环境要素污染防治法”和“环境要素保护法”?，伂嵠渲?，环境要素污染防治法是指以防治环境要素污染为立法对象的一类法律法规，以各具体环境要素为立法依据，以对某一环境要素污染的防治为内容，在我国主要有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》和《固体废弃物污染防治法》等?；肪骋乇；しㄒ话阋阅骋换肪骋匚⒎ǘ韵?，在形式上表现为?；つ骋灰氐牡バ蟹?，在我国主要有《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《矿产资源法》等。我国现有的在环境要素保护及污染防治分别立法的思路下形成的环境法律体系，在控制环境污染和生态破坏中发挥了积极作用，但是也存在不少弊端:
1．立法理念上难以有效贯彻自然生态环境的系统性。
现行的环境污染防治和自然保护这两大类单行法体系，均是针对自然环境中的某一特定环境要素制定的，没有考虑到自然生态环境的整体性和各生态要素的相互依存关系，而且其主要目标是保障自然资源的持续利用和合理利用，而对自然资源的生态价值缺乏足够的关注和维护?，伂?/p>
2．立法体系难以体现环境要素之间的联系性。
现行的环境污染防治法和自然?；しň饕曰肪骋匚曜迹攵圆煌肪骋氐奶氐?、功能、规律和规则需求分别立法，但是，各环境要素具有相互联系、相互依存的特点要求在考虑单个环境要素的保护与污染防治时必须重视对其他环境要素的影响。当前，环境法律之间的分立、不协调甚至是冲突现象严重，即使反复从研究上总结和理念上倡导各环境要素保护法之间的沟通与协同，但这种环境要素协调关系虽然其他国家立法有所涉及，瑏瑥却并没有体现在我国立法中。在现行的环境法律体系以环境要素分别立法的框架下，环境行政执法机构权限分配的原则是一种分散管理模式和分业体制，客观上加剧了环境法制困境。
3．环境法律实施成本高昂。
对各种环境要素分别立法的思路导致环境法律体系庞大，内容复杂，即使是专业人士也不容易了解这类法律的全貌?；肪撤ㄋ娴闹捶ɑ怪诙啵菀椎贾路墒视帽曜己椭捶ǔ叨炔灰弧，伂惢肪撤芍贫仁凳┮蟾骰肪彻芾聿棵沤岷喜煌幸岛土煊虻南肿匆约疤氐憔龆ㄔ诙嘀种圃枷乱约盎肪痴咴て谙虏煌肪骋氐淖罴训奈廴颈曜荚谀睦镆约澳闹窒廴镜纳璞甘潜赜靡部捎玫摹，伂懙庵忠缘ヒ换肪骋匚刂贫韵蟮乃悸?，很容易使得相关执法部门为本部门职责范围内风险的“最后一成”或“最后一英里”耗费大量的社会资源，难以从环境整体上进行考虑。一旦为了不从生态整体上看待规制效果，就很容易出现为了规制单一环境要素剩余的少量风险却要花费巨额的社会资源的现象，这会影响到资源在其他风险规制领域的投入?，伂捜粑啤毒龆ā分惺褂玫摹吧占洹弊魑肪撤ǖ谋；ざ韵?，则能够矫正现行的以环境要素为核心和依据构建的环境法律体系引致的上述弊端:一是“生态空间”是环境要素的上位概念，突破了环境要素的单一性和分离性，注重了诸多环境要素所共同依存的国土空间，改变了环境单行法以单一环境要素展开制度设计的现状，这样可以考虑如何在生态整体思路中基于各环境要素的联系协调而综合设计制度以?；ど占洹６恰吧占洹弊魑肪持卫淼暮诵母拍?，要求对于“生态空间”的?；ず头晒嬷埔谰莸谋曜疾辉偈嵌杂诨肪骋氐摹拔廴尽被颉捌苹怠?，因为判断人类行为是否合理使用生态空间进而判断是否需要进行规制的依据不再是“污染”或“破坏”这样否定性的评价，而是以生态空间占用是否合理作为依据。“占用”是一个中性的概念。生态空间占用是一个衡量人类对自然资源开发利用程度以及可持续发展状况的方法，它通过跟踪人类利用的大多数消费品和产生的大部分废弃物估算生产和维持这些消费品的资源以及同化废弃物所需要的生物性生产土地或海洋面积。瑏瑩使用“生态空间”作为环境法律的核心概念之一，可以改变完全依据环境要素作为环境法律制度实施的核心依据。生态空间占用作为环境法上判断人类行为是否需要规制(行为违法与否)的判断标准，通过对一定的经济水平或人口对生产性自然资产的需求规律的把握，可以确定人类对自然资产的利用程度，超过此程度水平则进入环境法规制视野。与此同时，生态空间占用可以通过将合理的占用数量进行具体量化来定量分析人类对于自然资源环境的影响，这是可持续发展理念具体化的一种进路。
三、生态空间政策在环境法上的制度需求
《决定》中以“生态空间”为核心概念进行的制度设计，并不是“新瓶装旧酒”的语词转换，而是在概念内涵、治理理念和制度路径上进行的环境保护与生态文明制度建设创新。由于《决定》作为中央宏观政策而带有抽象性、概括性和原则性的内在属性，我们需要将《决定》中提出的“生态空间”概念及制度转换为具体的环境法律制度以实现其可执行性。
(一)确立保护和改善生态空间的立法目的
环境法立法目的是国家在制定环境法时希望达到的目的或实现的结果，它决定了整个环境法律体系的调整对象。主张将“保护和改善生态空间”作为环境法的立法目的，也即主张其作为环境法律体系的调整对象?！痘肪潮；しā?1989年)第1条规定了其立法目的:“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代业化建设的发展，制定本法?！?014年4月24日修订的《环境?；しā返?条规定的立法目的是:“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法?！狈治觥痘肪潮；しā妨⒎康牡谋淝杉?第一，修订后的《环境?；しā芳尤肓恕巴平拿鹘ㄉ琛?，将其作为立法目的之一;第二，将原来立法中的“促进社会主义现代化建设”改为“促进经济社会可持续发展”，这一立法目的转换，不但是对学界长期诟病的现行环境立法秉持的经济发展优先的价值选择的摒弃，而且也吸纳了当今世界通行的可持续发展理念。同时，笔者建议，在以后《环境保护法》再修订时，还应当加入“保护生态空间”的立法目的，理由有:
1．虽然“生态空间”包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面等，包括《环境?；しā返?条列举的众多环境要素中的部分内容，但是，作为这些环境要素上位概念的“生态空间”本身提出了独特的规则需求。对于“生态空间”的?；さ呐卸媳曜疾辉偈谴拥ヒ换肪骋刈陨淼淖匀还媛沙龇ⅲ允欠裨馐堋拔廴尽被颉捌苹怠崩醋魑形嬷频呐卸媳曜迹鞘视蒙占湔加檬欠窈侠淼谋曜?。
2．虽然“生态空间”由天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面等构成，但是其内容在内涵和外延上并不完全等同于《环境保护法》中列举的草原、森林、水等环境要素，它并不是由这些环境要素构成的集合概念，而是与这些环境要素存在着交叉关系。申言之，“生态空间”这一概念虽然也以保护环境要素为基础，但更着眼于上述环境要素在国土空间上的比例和结构，这契合生态文明和生态理性对于环境法制提出贯彻生态整体性的需求。
3．以“保护和改善生态空间”作为环境法立法目的，能在制度机理上真正有效贯彻可持续发展理念。新修订的《环境?；しā氛饺妨⒘舜俳沙中⒄沟牧⒎康摹５牵沙中⒄顾值娜死嘈枰牖肪诚薅鹊亩壑岛苣言诘鼻盎肪撤ㄖ惺迪制胶?，因为，可持续发展要求突破发展就是“经济增长”的单一思路，形成环境与发展综合决策的新理念，在这种理念下，生态环境问题不仅仅是技术问题，生态法治问题也不单纯是一个部门法问题，而是需要所有法律共同参与并建立新的运行体制和机制?，偓?989年《环境?；しā芬浴按俳缁嶂饕逑执ㄉ琛蔽⒎康?，被批评为同时保障人体健康与促进经济发展的“目的二元论”，并认为促进经济发展的法律目的不应当由环境法律部门承担而应由其他市场经济法律部门承担。此次《环境?；しā沸薅┺鹌恕按俳缁嶂饕逑执ㄉ琛辈⒃诘?条规定了“环境?；ぜ岢直；び畔取?，但现实中如何能够彰显可持续发展要求的以人为本和以人的发展、满足人类的需要为中心呢?笔者认为，“生态空间”的理念和内涵本身契合可持续发展观的主张。“生态空间”这一概念的提出本身便兼顾了人类需要和环境限度。生态空间与城市空间、农业空间和其他空间一起作为国土空间的构成部分，其类型划分及其具体内涵与构成本身便是从满足人类多种需要的角度出发的，生态空间所提供的生态产品也能满足人类的多重需要。与此同时，生态空间保护、改善、规制制度，也是以环境限度作为依据。并且，围绕“?；ず透纳粕占洹钡牧⒎康纳杓频南低持贫龋梢越沙中⒄构劬咛寤辉偈墙鼋鲎魑贫壤砟?、指导思想和价值目标。我们可以在现实中通过生态空间的自然资源条件、国土密度、人口密度和经济密度因子测算出不同区域生态空间的需求与供给能力，进而为生态空间占用合理性确定具体的量化标准，瑐瑡这样，还可以细化全国各地具体的生态空间?；び敫纳频木咛迥勘耆挝瘛?/p>
(二)构建体系完善的生态空间管制法律机制
我国现行的环境法律体系中并没有关于生态空间管制的相关规定，这一诉求被遮蔽在“?；ず透纳苹肪场钡牧⒎康暮驼逅悸分?，我们需要构建契合生态空间管制内在需要的高效运行的管制机制。构建体系完善的生态空间管制机制，需要测定我国在当前特定的人口、经济、科技等综合情势约束下为支持公民生产生活需要的资源消费和废弃物排放所需要的能够提供生态产品的国土空间。这一国土空间是否被合理占用的判断需要根据上述多重标准，这也提出了内在管制制度需求。目前国内外城市对生态空间的管制主要通过生态功能区规划、生态格局规划和生态控制线规划这三类规划来实现，瑐瑢相应地，体系完善的生态空间管制机制也应当包括这三个方面。虽然我国《环境?；しā饭娑嘶肪潮；す婊贫龋姑挥型耆巧占湔叩哪诤胫贫刃枨?。为了完整?；ず透纳粕占洳⒐苤破溆猛?，需要一个包括空间划定、格局划分和行为禁止的系统过程，需要专门的机制体系?？尚械姆苫乒菇ㄋ悸肥牵凇痘肪潮；しā分写由鲜鋈龇矫婀娑ㄉ占涔苤苹?，然后通过专门立法(环境行政法规或部门规章)详细规定其具体内容，地方政府也必须结合本区域的生态空间自然条件和经济社会发展现状将该制度体系进一步具体化。
1．生态功能区规划制度。
生态功能分区是依据区域生态环境敏感性、生态服务功能重要性以及生态环境特征的相似性和差异性而进行的地理空间分区。环境?；げ亢椭泄蒲г?008年联合编制的《全国生态功能区划》详细规定了我国生态功能区类型、名录、主要生态问题及生态?；さ闹饕较颍⒘芯倭巳匾δ芮?。国务院2010年公布的《全国主体功能区规划》详细列举了国家重点生态功能区、国家禁止开发区域(包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园)的名录及其信息。这些生态功能区的划定，划分了不同生态敏感性区域存在的生态环境及生态?；さ闹饕较蚝椭贫刃枨螅臃墒右翱疾煸蚴嵌匀死嗟男形靶形欠袷实碧岢隽瞬煌卸媳曜?。所以，我们需要结合《全国主体功能区规划》的相关规定，在制度实施细则中将上述生态功能区规划与全国主体功能区规划中按开发方式划分的优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域相对应。同时，根据《全国主体功能区规划》规定，“优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元;禁止开发区域以自然或法定边界为基本单元，分布在其他类型主体功能区域之中。”禁止开发区域的名录已经确定，其他三类区域由县级行政区为单位，这又要求地方立法应当进一步细化生态功能区规划制度。当前，《象山县生态环境功能区规划》、《安徽省石台县国家重点生态功能区规划纲要(2011－2020年)》等地方政府制定的生态功能区划相继出台。
2．生态格局规划制度。
生态格局是针对错综复杂的区域生态环境问题，规划设计区域性空间格局，?；ず突指瓷锒嘌?，维持生态系统结构过程的完整性，实现对区域生态环境问题有效控制和持续改善。瑐瑣生态格局规划以保护和恢复自然生态结构和功能为目标，针对区域生态环境问题及其干扰来源，以排除和控制干扰为目标对区域国土空间进行规划设计。国外非常重视城市生态格局规划，比如英国公布的大伦敦的环城绿带法划定伦敦市区周围的环城绿带用地，其在环城绿带内除部分作农业用地、不准建造工厂和住宅的经典做法广被仿效。我国《天津市生态布局规划》通过生态安全、资源效率、污染物总量三条底线的设定形成了全市“五带、四廊、三区”的基本生态格局。近年来，其他城市也陆续通过了《武汉生态框架控制规划》、《杭州生态带概念规划》、《昆明市生态隔离带范围划定规划》等以规划城市生态格局，管制生态空间。3．生态控制线制度。生态控制线制度是在研究城市自然生态系统和环境承载力的前提下，为防止城市建设无序蔓延危及城市生态系统安全，通过划定生态?；し段Ы缦?，在该范围内禁止或者严格限制开发建设，尽量保护自然生态的原貌的制度。生态控制线制度的实施是通过对特定区域国土空间开发利用行为的限制甚至是禁止以实现该区域生态空间的离散保护和整体涵养。我国深圳市最早于2005年通过《深圳市基本生态控制线管理规定》实施生态控制线制度;武汉市于2012年通过《武汉市基本生态控制线管理规定》;广东省政府于2013年10月印发《广东省人民政府关于在全省范围内开展生态控制线划定工作的通知》(粤府函［2013］202号)，成为全国首个全省实施生态控制线制度的省份。质言之，从概念内涵、学界观点和上述地方立法制度体系概括，生态控制线是划定的生态保护界线，被划定的生态控制线的区域进一步分为生态底线区和生态发展区?，偓幧紫咔巧踩淖詈蟮紫?，遵循最为严格的生态保护要求;生态发展区是指自然条件较好的生态重点?；さ厍蛏厦舾械厍?，在满足项目准入条件的前提下可有限制地进行低密度、低强度建设的区域。
瑐瑥有研究者以《深圳市基本生态控制线管理规定》(2005年)为个案，分析与检讨了我国近几年来在一些地方试点实施的生态控制线制度，发现当前试点的生态控制线制度在几个方面尚存在问题:第一，生态控制线制度的法律地位问题，生态控制线并没有直接的上位法依据;第二，生态控制线范围内各类主体的权利保护问题;第三，生态控制线本身的合理性问题;第四，生态控制线划定的程序问题?，偓愒凇毒龆ā饭娑ㄉ占涔苤浦贫戎螅岷掀渲贫饶诤⒅贫裙δ芤约吧鲜龆杂谙中猩刂葡咧贫缺锥说淖芙?，笔者建议，在未来系统开展的生态控制线制度建设中，应当改进之处有:(1)在《环境?；しā分谢蚪纯赡苤贫ǖ纳；す易帕⒎ㄖ姓焦娑ㄉ刂葡咧贫?，为地方立法规定生态控制线制度确立上位法依据。我国新修订的《环境保护法》第19条第1款规定了“生态保护红线”制度，该款规定，“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态?；ず煜?，实行严格保护。”这是非常重要的制度创新，但仅此不够。正如上述分析，生态控制红线是一个有梯度的生态保护范围界线制度体系，包括了生态底线区和生态发展区，《环境?；しā饭娑ǖ摹吧；ず煜摺敝贫瓤梢曰ㄉ紫咔挥泄娑ㄉ⒄骨慕缦咧贫?，第19条第2款规定的是“特殊区域环境?；ぶ贫取?，这与上述在生态控制线制度体系中规定的生态发展区生态控制线制度无论在价值目标还是在制度内涵上都存在着诸多差异。(2)基于国土的生态空间、生产空间与生活空间存在着相互重叠和相辅相存的关系，建议在具体的制度实施细则中，以及在将普遍具体化的地方立法中进一步将生态控制线制度细分为限制开发利用制度和禁止开发利用制度两个层次，其中，禁止开发利用制度预期结合耕地红线、纳污红线以及《决定》提出的生态?；ず煜吆汀痘肪潮；しā?修订案)规定的“生态?；ず煜摺敝贫壤词迪?。生态空间的红线管理包括自然生态保护的空间红线、自然资源利用的时间红线、区域资源承载力与环境容量超载的阈值红线、生态结构耦合的中庸红线和生态功能进化的功序红线等?，偓?3)因为生态控制线制度的制度预期目标是?；ど占涞纳妫鄙占渲械淖匀蛔试匆不岫愿们虻闹魈宀眉壑?，二者都是正当的，因此，当限制或禁止生态空间开发而影响该国土生态空间范围内主体的经济利益时，应当结合生态补偿制度予以实施。新修订的《环境?；しā返?1新增的生态保护补偿制度，可以作为制度依据。(4)通过制定细则，规范生态控制线的划定程序，结合环境公众参与制度和环境信息公开制度以保障生态控制线划定的科学性和合理性。
(三)生态空间用途管制的环境影响评价
制度和公众参与制度生态空间管制，除了构建专门制度体系，还需要利用既有的环境法律制度。生态空间与生产空间、生活空间均为国土空间的有机构成部分，生态空间管制机制包括生态功能区规划制度、生态格局规划制度和生态控制线规划制度这三个方面，实际上是从不同层面和角度在国土空间中划定为维持生态系统所需要的物理空间，并针对国土空间中重点生态功能区、生态脆弱带等确定禁止或限制开发利用的区域。若生态空间管制制度体系进入环境立法并在全国和各地普遍适用，则需要对之进行环境影响评价。我国现行的环境法律体系中可以适用的法律依据有《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》?；ㄉ占浜蜕羁占浠岫陨占湓斐芍苯佑跋?，而这些空间划定即为对国土空间的利用，属于《环境影响评价法》第7条规定的各级政府及其职能部门“对其组织编制的土地利用的有关规划”应进行环境影响评价，并具体适用《规划环境影响评价条例》评价、审查和跟踪评估等程序性规定。但是，从生态空间管制需求角度检视当前的环境影响评价制度体系，则存在需要改进和具体化之处:(1)开始实施于美国的战略环评制度在20世纪80年代末在世界范围内被广泛接受，从理论上讲，战略环评的对象应当包括政策、规划和计划，但我国的战略环评对象主要限于政府规划而未包括政策。政策是最高层次的战略决策。现在各地已经通过地方立法规定了生态空间管制制度，这些政策从根本上影响到生态空间管制效果，应当在环境影响评价法律制度完善中将战略环评对象的范围扩展至政策层面，并针对生态空间的各级政策进行环境影响评价。(2)根据现行的《环境影响评价法》第7条和《规划环境影响评价条例》第2条的规定，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门”组织编制的土地利用的综合利用规划和专项规划才需要进行环评，但是，《全国主体功能区规划》规定，“优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元”。由此导致的矛盾和漏洞是，在当前的环境影响评价制度体系下，《象山县生态环境功能区规划》等县级地方政府陆续制定的生态功能区划不需要纳入环境影响评价的范围。因此，针对生态空间管制的制度需要，应改进现行环境影响评价的对象是市级以上地方人民政府及其有关部门的规定，对生态空间控制三类规划均进行环境影响评价。
国土空间同时对人类存在生态价值与经济价值。生态空间也要为人类提供生态产品以满足人类需要，生产空间和生活空间也有生态服务功能。因此，生态空间与生产空间、生活空间并不是截然二分的，而是在自然属性上相互重叠。生态空间管制机制中，无论是划定生态功能区还是确定生态格局或生态控制线，在划定的区域内都是通过不同层面、方式或程度，在生态空间内对自然资源的生态价值的偏向保护从而不同程度牺牲其经济价值，这就会对依赖该区域内自然资源生产生活的主体的利益造成影响。因此，当通过适用生态功能区规划制度、生态格局规划制度和生态控制线规划制度以管制生态空间时，需要适用环境公众参与制度，在公开相关环境信息的基础上广泛吸纳公众参与三类规划的制定。同时，让公众广泛参与生态空间控制制度实施，也是生态世界观的塑造过程，瑐瑨有助于制度预期的实现。但是，在我国当前《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》以及《环境信息公开办法(试行)》等综合规定的环境公众参与制度更多是将环境公众参与作为一种消弭环境执法困境、提高执法效率的手段，在制度定位上并没有将环境公众参与上升为公民的一项民利的高度，说明政策决策者基于环境问题的专业性而认为一般公众无专业知识和能力来实质参与，从而将其排除在外。瑐瑩因此，笔者建议，环境公众参与制度适用于生态空间用途管制的具体化路径有:(1)在公众参与范围上，需要将宏观上多大比例范围的国土空间化为生态空间，微观上具体的生态功能区划、区域生态格局的形态指标体系和生态控制线的具体范围走向等内容均需要征求公众意见，让公众参与环境公共事务;(2)在公众参与形式上，综合采取审慎的民意调查、互联网公共论坛、民主恳谈会等形式以保障公众对专业性的生态空间管制的观点能够充分交流、理解和表达利益诉求;(3)在保障配套措施上，应当将公众参与与环境影响评价、环境信息公开和生态补偿制度有机结合起来。
四、结语
关键词：科学发展观；示范性；高等职业院校；建设计划
发展观是关于发展的本质目的、内涵的总体看法和根本观点。其核心是就发展思路和模式作出选择，以更好地促进发展。党的十六届三中全会明确提出坚持以人为本，树立全面、“协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。它是我国高等职业教育改革与发展的重要指导思想。
科学发展观在教育领域的具体应用，即为科“学的教育发展观”?！敖逃⒄构凼墙逃⒄怪魈逭攵越逃⒄棺鞒龅募壑嫡嫌胫魈逖≡?。不同教育发展主体有着不同的价值取向和主体诉求，其发展观有显著差异。学者、政策制定人员和高校之间，教育选择上着眼点不同，教育发展的出发点就会有明显差异。不同主体具有不同的发展观是理论研究和政策制定必需正视的现实问题”。1总的来说，合目的性、合规律性、合客观性，主体意识、质量意识、时代意识，是科学的教育发展观的判据。所谓合目的性，即指发展应坚持以人为本，以人的最终发展为出发点和归宿；所谓合规律性，即指发展以遵循教育发展规律为发展模式选择的指导原则；所谓合客观性，即指发展以国情、省情、校情等作为发展的客观基础。
2006年11月3日，教育部、财政部正式启动“国家示范性高等职业院校建设计划”。由此，高职院校掀起了“建示范”的热潮。示范性建设的意义不可谓不宏大、深远，正因为其重大，更需要以科学的发展理念指导其建设，特别是在目前情况下，围绕示范性建设，宏观、微观领域不同程度地出现了一些问题，更需要以“科学发展观”为指导予以匡正。
一、宏观层面
宏观层面，需考虑通过“国家示范性高等职业院校建设计划”的实施，通过示范校的创新、引领，搭建“立交桥”，沟通高等职业教育、普通高等教育、中等职业教育；不同区域、不同类型、不同专业的示范校合理分布，协调发展；示范校与非示范校的协调发展；示范校建设的任务导向与人本取向的协调统一。
（一）搭建“立交桥”，促进高等职业教育与普通高等教育、中等职业教育的协调发展，实现高职教育的可持续发展
高职院校的蓬勃发展能够有效促进高等职业教育的健康发展。高职院校数量、质量、管理水平的提高，能够促进高等职业教育的繁荣与发展。其办学模式、人才培养模式等方面的实践探索为高等职业教育理论研究提供了依据。高职院校的“人才效应”影响、改变着社会对高等职业教育的认识?！肮沂痉缎愿叩戎耙翟盒＝ㄉ杓苹钡氖凳秤枋痉缎８嗟淖?，将促进示范校大胆创新、锐意改革，并带动全国高职院校掀起教改热潮。同时，建设计划着力于核心竞争力打造、办学水平提升、特色凝练。从而，为构建畅通、有序的高等教育体系提供契机。比如“对口升学”涉及“高职考”——中职教育升高职教育，还涉及“专升本”——高职教育升本科教育。目前，存在的问题是对口升学中的不对口教育。一方面，对口升学实现了中职、高职与本科的一体化教育，解决了“断头教育”问题和生源问题；另一方面，却是招生院校抱怨生源质量，而不是针对学生不同背景基础，因材施教，实施对口教育。这些问题，都有待示范校大胆探索，为解决“进口”、“出口”问题开拓全新模式，为沟通高职教育、普通高等教育、中职教育衔接渠道创造契机。
（二）不同类型、不同区域的示范校合理分布、
多元共生、协调发展示范校计划的启动，就是通过以点带面、“点面结合”的方式，最终形成一马当先、万马奔腾的高等职业教育发展大好局面。在示范校的遴选上，要着重考虑代表性。不同区域、不同专业、不同办学模式皆应有所分布，以体现示范引领作用。从前两批次的示范校分布情况看，数量上，我国大陆31个省（直辖市、自治区）除海南省、自治区未有分布外，其他地区或多或少皆有分布；专业分布上，综合类高职院校27所，单科类院校中，农林牧类5所，工程类4所，工业类4所，财经类3所，交通类13所（含船舶、汽车、航空），建筑类3所，电子信息类2所，石油类2所，水利水电类2所，民政、美术、医学、机电、公安类皆为1所；从区域分布看，华东地区23所，西北地区8所，西南地区8所，华中地区9所，东北地区7所，华北地区10所，华南地区5所①；类型上，高等专科学校6所，高等职业学院64所；办学模式上，合作办学模式有天津中德职业技术学院，行业办学模式有承德石油高等专科学校，地区、校企联合办学模式有福建交通职业技术学院等，企业办学模式有长春汽车工业高等专科学校、平顶山工业职业技术学院。
从上述不同分类情况看，示范校分布情况无论在专业上还是区域布局上还有待完善。特别是办学模式上，民办模式等特色亮点亟待挖掘，以发挥政策鼓励引导作用，实现不同类型的高职院校协调发展。
（三）示范校与非示范校的和谐、全面发展
示范校计划的实施，引发了示范校与非示范校的和谐、全面发展问题。政策制定者意图通过示范校计划的启动，“以点带面”，先抓试点，然后逐步推广，全面提高高职教育整体水平。对示范校来说，发展获得了政策、资金支持，发展建立在一个全新的平台上，发展赢得了契机。但毕竟资助的名额有限，对于未列入示范的院校来说，即担心这种示范是否是一种投资的示范，是一种学不到的示范，更为忧心忡忡的是由此步步落后，成为高职院校的第二梯队。
从理论上讲，这种顾虑与担心，更多源于对组织合法性的担心?！白橹纳娣⒄挂裱嚼嗷疲阂皇切驶?，一是合法性机制。所谓合法性机制，就是诱使或迫使组织采纳在外部环境中具有合法性的组织结构或做法的这样一种制度力量。其基本思想是：社会的法律制度、文化期待、观念制度成为人们广为接受的社会事实，具有强大的约束力量，规范着人们的行为。合法性机制分为两类：一是强意义上的合法性机制，组织的行为和组织形式由制度塑造；二是弱意义上的合法性机制，制度通过影响资源分配或激励方式来影响组织的行为?！?
我国高职院校作为一种弱技术、强制度环境下生存的组织，更大程度上受弱意义上的合法性机制制约。首先，办学水平评价的主体主要还是政府，政府评价直接与各种拨款相联系；其次，政府的投资政策决定着高校的发展命运；第三，从文化观念看，高职院?；贡皇油鞲咝?，如果未评为示范校，则意味落入二流中的二流，发展前途岌岌可危。由此，带来了示范性院校申报过程中，部分高职院校首先不是考虑自身的办学水平、办学定位、外在条件，而是以项目申报为第一要务。某种程度上讲，申报也有其象征性意义——向教育主管部门、师生员工彰显发展愿望，传递出领导层是励精图治、奋发作为的信号。于是，精力不是集中于苦练内功上，不是着力于特色凝练、核心竞争力打造上，而是放在项目申报上，打乱了学校正常的办学秩序。如果三次申报终未成功，对发展空间的不适当归因，自然导致丧失发展动力。
孰不知，示范校计划并非一项精英取向的“重点?！闭撸鞘痉缎Ｒ膊皇钦叩摹捌薄Ｊ痉缎＜苹恼弑疽馇∏∈峭üチ防醋シ⒄埂⒏母?、管理的模范。通过建设，使示范校在办学实力、教学质量、管理水平和办学效益等方面显著提高，在教育教学改革、人才培养模式等方面发挥楷模作用，总结出可供推广的经验、模式和制度，带动全国高职院校发展。集中力量重点建设100所示范院校，同时面向1000所学校推行质量工程，两者辩证统一，相互促进，示范校建设计划就对口支援、共享资源库的详尽规定佐证了这一点。
示范校计划的科学实施，归根溯源，一是要解决对政策公正性的认识误区；二是要解决定位问题。
谈到政策公正性，首先要区分教育公平与教育平等。公平属于价值判断，平等属于事实判断。当遭遇资源瓶颈，“效率优先，兼顾公平”自然成了教育政策取舍的基本思路?！昂饬拷逃贫扔胝叩暮侠硇?，需看教育机会和教育资源分配是否有利于整体社会的发展。当平等分配或不平等分配有利于整体社会的发展利益时，这种教育制度与政策就是合理的，因而也是公平的。衡量教育制度与政策的公正性，需看教育机会与教育资源的分配是否有利于所有人的发展。有利于所有人的检验标准往往不可能是统一的某个标准，有利于所有人实际上是指大多数人的价值认同，也即符合大多数人的发展利益。所以说，教育机会与资源的平等或不平等分配同样均可能产生公正性?！?示范校计划的出台正是从高职教育事业发展的整体大局出发，考虑到高职院校的长期发展，以激发整体可持续发展活力为基本政策取向，政策本身是公正、合理的。但中国自古有“不患寡而患不均”的社会心理?！安痪痹谙衷谥饕侵阜⒄够岬牟痪?。发展结果的不均等未必是不可接受的，发展机会的不均等则是关注的焦点。所以，示范校的遴选，更需关注形式和程序的公正与合理，规则面前“校?！逼降?。这样，无论结果如何，各申报院校自然心悦诚服。
涉及定位问题，当低层次就意味着低水平、低配置、低声望时，则会让非示范校安心屈居低位，有“站着说话不腰疼”之嫌。但示范校与非示范校各就各位、各安其位、协调发展、全面发展，从近期看，关系示范校计划的合理运行，从长远看，关系高职教育的健康和谐发展问题。结合示范校计划，政府对院校的定位要综合考虑区域、类型合理分布等因素，“多少有计划经济色彩，而且，依据的更多的是过去的成就和声望，这与定位着眼于未来存在一定矛盾。对没有辉煌历史但有发展潜质的院校来说，着实吃亏。但需要认识到这种定位不是固化的，而是动态发展的”。4“从参与定位的主体看，有政府、高校、社会三个定位者。定位是由政府宏观引导、社会广泛参与、高校理性选择三者共同发挥作用的产物?！?自生秩序是高校定位的内因（内熵），政府的定位是外因（外熵），后者必须以前者作用的发挥为基础。”6所以，非示范校立足本位，采取消化、吸收、再创新策略，往往能逾越示范校的艰苦探索阶段，少走弯路。采取赶超战略，就有可能青出于蓝而胜于蓝。由此，形成示范校与非示范校比、学、赶、帮、超，和而不同、和衷共济、和美与共、和实生辉的良性发展局面。
（四）项目建设的任务导向与人本取向的和谐统一
《荀子·王制》中有言，“水火有气而无生，草木有生而无知，禽兽有知而无义，人有气、有生、有知，亦且有义，故最为天下贵”。以人为本是科学发展观的核心，发展的出发点、落脚点最终都体现在人的发展上。示范性建设的最终旨归也应是通过建设，使学生、教师的综合素质得以全面提升，建设绩效的考评也应关照师生员工能否共享项目建设带来的丰硕回报。
但目前示范性建设过程中，示范性建设被具体量化为时间节点、数量指标。主要包括精品课程数、教材数、基地数、双师数等。而为了这些数据，高?；旧喜扇」ゼ岱绞剑凶试础⒊鎏ㄕ?，尽快作到数据的提升，由此在体量上接近“一流”。但是，办教育，重在环境熏陶感染；搞示范，重在创新意识培育、创新思维激发、创新环境营造。也就是说，我国建设示范性高职院校，关键不在于列出若干具体数量指标，确定在某个时间段达到的业绩水平，而是要从院校自身环境建设出发，着力于一流教育氛围营造，一流创新平台搭建。惟其如此，示范之源——人的创新思想，才能竞相迸发。在没有建立起创新人才生长的土壤时，列出任务落实的具体时间表，意义是有限的。
目前，部分院校、教师恰恰陷入示范建设的事务性工作中，不是为创示范而建设，而是为了完成任务而建设，目的与手段被彻底颠倒。更有部分院校领导层的“献礼思维”、“数字政绩”意识，给师生员工带来了繁重的“课业负?！?，教师不堪重负，疲于应付。轰轰烈烈搞示范，扎扎实实走过场，如学生在企业店面前拍张合影就算工学结合的佐证等。由此，惠民利国政策演变为扰民工程，示范工程演变为造假工程，就会得不偿失。
当然，也有部分学校能意识到示范建设与人的发展的辩证关系，如浙江金融职业学院提出创业“建设一流、创新成就示范、创造共享幸?！钡慕ㄉ杩诤?。从理论上讲，该口号更具有“管家理论”所言及的参与者不再是一个机会主义的偷懒者，而是一个好的管家的积极意义。“管家能知觉到从有利于组织的行为中得到的效用比纯粹利己的、个人机会主义的行为得到的效用更大。他不再是纯粹自利、个人主义和机会主义的，而是集体主义、可信任的?！?严格的控制和硬性要求可能会为效率带来负面作用，减弱管家有利于组织行为的内在动机。套用林肯在葛底斯堡的演讲，示范性建设也应是一项“*”（民有、民治、民享）的工程，以人为本，人本取向是其能得以顺利实施的前提理念。
二、微观层面
微观层面，立足示范院校，需着重考虑处理好：项目建设与常规工作的全面发展；示范性建设项目与非示范性建设项目的协调发展、示范项目内各子项目的协调发展；示范性建设任务期与学院长远战略规划的协调统一，解决可持续发展问题。
（一）项目建设与常规工作的全面发展
示范性建设项目报批之后，各示范高职院校纷纷成立“项目建设办公室”，有的地方简称“项目办”或“建设办”、“示范办”。一方面，显示了对项目建设的重视；另一方面，也有不以项目建设冲击学校正常运行秩序的考虑。项目建设是龙头、中心、重点，示范建设目标明确、任务明确、时间明确、责任明确，要作发展的模范、管理的模范、改革的模范，完全可以考虑将之与常规工作融合并带动起来。
这方面，宁波职业技术学院作了大胆的有益探索。其建立了一套责任体系，责任体系从两个层面出发，一是项目主管部门，一是项目建设部门。项目主管部门与平时的职能部门结为一体，根据项目的具体任务，属于哪个部门的具体工作就由哪个部门来具体负责。比如，课程体系改革是教务处的工作，该项目的主管部门就是教务处；师资队伍建设项目的主管部门是人事处；产学合作由产学合作办公室负责；东西部合作、社会服务，由职教集团来负责；示范建设中的课题，由科研处来负责。项目的建设部门这条责任体系，则在分院和专业。分院一方面是建设部门，另外也是管理部门，承担对示范项目与非示范项目建设与管理任务。项目办主要管制度建设，进行项目管理、绩效考核、资金管理、沟通协调，起宏观的协调、检查、监督、监控作用。
如此，项目建设融入学院常规工作之中，同时也对常规工作的改革起着潜移默化的影响作用，教师在项目建设中也增加了主人翁意识。同时，改革示范之风为学院今后的变革发展埋下了诱致性制度变迁的种子，相对于强制性制度变迁在把握变迁有效性和合理性难度等方面的弊端，更凸显出未来变革收益的确定性。
（二）示范性项目与非示范性项目、示范性项目内各子项目间的协调发展
在示范性建设过程中，院校领导经常遇到非示范性项目负责人的抱怨诉苦，抱怨经费、政策支持力度不够，非示范项目遭遇发展瓶颈。由此，引发了示范项目与非示范项目的统筹兼顾、协调发展问题。
示范与非示范建设项目的区分，更多的是依据专业以往的办学历史、专业基础及发展水平。对于以服务为宗旨，以就业为导向，以市场为依托的高职高专教育，必须紧密结合社会对人才需求的变化适时调整专业结构，并拓展相应的新专业。非示范性项目中往往有很多新专业，新专业刚起步，底子薄是现状，但不代表其没有发展前景和发展空间。这部分更应是学校予以重点关照、积极扶持的部分。另外，非示范性建设项目中更多的是基础性、公共性项目，其意义价值不能小觑，如公选课、通识课等。通过示范性建设项目，更关注工学结合，关注专业、课程、教材、基地建设，关注学生岗位职业能力的提升，但这些不是降低对人的素质养成关注程度的借口。诚如爱因斯坦所言：“用专业知识教育人是不够的，通过专业教育，他可能成为一种有用的机器，但是不能成为一个和谐发展的人?！?/p>
同理，示范性建设项目内部各子项目间也有协调、平衡发展问题。硬件建设在有了资金保障之后容易实现，软件方面中的理念、模式、方式、方法创新，因需投入更久时间、更多精力予以培育，则容易受到忽视。再如，示范校建设中，重点专业及专业群建设项目往往成为校方关注的焦点，公共服务平台项目建设则相对迟滞。推行示范校建设计划的目的旨在通过提供发展契机，使先进的办学理念、办学模式、人才培养模式得以辐射推广，使先进思路、模式发挥示范效应、扩散效应。但如果公共服务平台建设项目中网络平台建设（共享资源库建设）滞后，则示范将不成其为示范。
（三）示范性建设任务期与学院长远战略规划的协调统一
如果说前两项是从横向空间纬度考虑的话，本项则是从纵向时间纬度着眼。示范性建设历时三年，是否示范建设就是随着建设期满自动宣告结束。如若不是，期满之后，学校还需如何去做。
对于示范性高职院校来说，从谋划示范建设的那一刻起，打造“百年老店”，树百年品牌已经深深扎根于院校领导层的思维中。示范是要辐射的、示范是要别人学的，但示范更是要引领、带动的。示范不是“一招鲜，吃遍天”，也不是“猫教老虎——留一手”而是“人无我有，人有我优，人优我特”。自从1990年G．K．普拉海拉德和G．海默在《哈佛商业评论》发表“企业核心竞争力”一文以来，核心竞争力被广泛地应用于各领域。所谓核心竞争力是指难以被竞争对手所模仿的，比竞争对手更强的、持久的某种优势、能力或知识体系，据此能推出优于竞争对手的竞争优势和独特能力。核心竞争力从何而来，源于科学的定位、特色的凝练、更靠的是系统的战略规划予以保障，不致使品牌、特色落入打江山易，“守江山难”、“三代而亡”的命运怪圈。只有把示范建设和学院的长期战略规划统筹起来，示范院校才能更好地建示范、才不至于担心被别的院校“盗”走“真经”。这方面，个别院校如浙江金融职业学院提出的“跳出示范建示范”可以说把握住了示范建设与学院常规工作、与学院长远战略发展的辩证关系。
三、结语
总体上，从科学发展观的视角出发，剖析示范性建设中需重视的问题。围绕示范性建设需要思考的还有示范什么、“如何示范、如何学习”三个问题。示范什么方面，如示范院校获得了招生自，原本这一放权体现的是对示范院校改革招生机制、提升生源质量的政策支持，但现实中却出现了自主招生分数线极低现象。如果说是因为招收三校生，更注重学生技能素养，可以理解。但打着自主招生的幌子，变相走关系，招收条子生，自主招生成为藏污纳垢之地，则不能不说是示范的败笔。如何示范，一方面要示范、要对口支援，另一方面是庞大的接待经费开支，及对正常教育教学秩序的冲击。建立共享资源库，加强党纪约束，杜绝巧立名目，搞变相旅游或许是下一步着重努力的方向。
如何学习，针对的是非示范?？蒲А叭【?、念经”的问题。别人的思路、模式不能采取拿来主义，照搬照抄，更需从个性（示范校的）中把握共性、从个别中推出一般，从现象中总结规律。即便是“真经”也有被念歪的情况，这里面就有结合国情、省情、校情的问题，就有消化、吸收、再创新的问题。1907年曾任普林斯顿大学校长的美国第28任总统伍德罗·威尔逊在哈佛大学的演讲中说：“普林斯顿不像哈佛，也不希望变成哈佛那样；反之，也不希望哈佛变成普林斯顿?！闭饩浠暗忝髁颂厣孚小⒓壑邓凇７鞘痉缎Ｒ灿ψ帕τ诖蛟熳陨硖厣?，“通过目标特色产生导向力、学科（专业）特色产生生产力、模式特色产生发展力、环境特色产生吸引力、校长特色产生凝聚力、教师特色产生影响力、学生特色产生竞争力?！?
注释
①华东地区指上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省。西北地区指陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区。西南地区指重庆市、四川省、贵州省、云南省、自治区。华中地区指河南省、湖北省、湖南省。东北地区指辽宁省、吉林省、黑龙江省?；钡厍副本┦小⑻旖蚴?、河北省、山西省、?；系厍腹愣?、广西省、海南省。
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「关键词澳门民事管辖权法律特点法律框架评价
一、引言
世纪之交，在澳门即将回归的历史转折关头，澳门法律制度的发展正面临着前所未有的机遇和挑战。自1993年3月31日《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）通过后，澳门进入了后过渡期，澳门的法律本地化工作随之进入了。这一时期法律本地化的工作主要围绕着对构成澳门现行法律制度基础的葡萄牙五大法典的修订而进行。1996年1月和1997年4月，澳门《刑法典》、《刑事诉讼法典》相继生效。1999年3月澳门《民法典》、《民事诉讼法典》和《商法典》的草稿和中译工作同时完成，并提交中葡联合联络小组中方咨询。1999年8月，澳葡当局正式公布了澳门《民法典》和澳门《商法典》。1999年10月8日，澳门总督颁布了第55/99/M号法令，核准并公布澳门《民事诉讼法典》。该三大法典已自1999年11月1日开始生效。这标志着旷日持久的澳门法律本地化工作进入了尾声。
新的澳门《民事诉讼法典》（以下简称新《法典》）以专章的方式系统地规定了澳门（涉外）民事案件的司法管辖权制度，该法典与葡萄牙机关为澳门制定的《澳门组织章程》、《澳门司法组织纲要法》以及《澳门司法组织新规则》等法令、法令相配套，构成了澳门现行（涉外）民事案件司法管辖权制度的完整体系。本文结合新近生效的澳门新《法典》及相关的法律、法令的有关规定，对澳门现行（涉外）民事案件的司法管辖权制度作一简要论述。
二、澳门现行（涉外）民事案件司法管辖权制度的法律特点
澳门自十六世纪中叶开埠，就成为西方在远东的第一商埠、东西方交通贸易的枢纽、中西文化汇通的桥梁，其渊源流长的对外开放历史为包括管辖权制度在内的澳门国际私法的发展奠定了坚实的基础。经历了几个世纪嬗变的澳门现行（涉外）民事案件的司法管辖权制度呈现出以下显著的法律特点：
第一，以葡萄牙《民事诉讼法典》为基本渊源，依循日尔曼式的系统化。
现行澳门民事案件的司法管辖权制度完全是从葡萄牙移植过来的，以1961年颁布并通过1962年7月30日第19305号训令延伸适用于澳门的葡萄牙《民事诉讼法典》为基本渊源。该法典自1967年以来几经修改，修改后的一些内容也延伸适用于澳门。在推动澳门法律本地化的进程中，澳葡当局已完成对《民事诉讼法典》的修订，但这一修订亦以葡萄牙《民事诉讼法典》为蓝本，故新近生效的澳门新《法典》虽然通过本地化程序已转化为澳门本地法律，但立法内容上仍然带有明显的葡萄牙痕迹，立法经验、立法技术也均源自葡萄牙。葡式的《民事诉讼法典》主要以意大利《民事诉讼法典》为立法模式，承袭了大陆法系的传统，强调法律的系统化、成文化，对（涉外）民事案件的司法管辖权制度作了较为系统、全面的规定。
第二，回归后的澳门已具备完全独立的司法管辖权体系。
在葡萄牙管制澳门的漫长年月，澳门司法机关属于葡萄牙司法机关的组成部分，只是葡萄牙司法体系中的一个小法区，在澳门只设第一审法院，全部上诉案件都由葡国的上级法院审理。虽然在过渡时期葡国国会相继修改了《葡萄牙共和国宪法》、《澳门组织章程》，公布了《澳门司法组织纲要法》，澳门总督也在1992年颁布了《澳门司法制度法》和《审计法院规章法》，设立了能审理上诉案件的高等法院和审计法院。1996年葡萄牙再次对《澳门组织章程》作出修改，删除了一些不合时宜的规定，确定澳门应拥有“享有自治权的适应澳门地区特点的自身司法组织”。1998年3月，葡萄牙总统还颁令从1998年6月1日起将一部分终审权下放给澳门高等法院。但是，澳门在回归的前夜仍不具备完全独立的司法体系，澳门司法机关仍然属葡国司法制度在海外的延伸，一部分案件的终审权继续保留在葡萄牙最高法院、最高行政法院、审计法院和。直到1999年12月20日澳门政权交接的零瞬间这种状况才宣告结束，澳门在历史上首次获得了完全独立的司法权。
鉴于澳葡当局主持修订《民事诉讼法典》时，已考虑到《基本法》为未来澳门特别行政区设计的司法架构模式，其有关司法管辖权的一些规定能注意与《基本法》接轨，使得新组建的司法机构在政权交接后即时运转。
第三，以专章的方式在《民事诉讼法典》中集中规定民事案件的司法管辖权制度。
在国际私法的立法模式上，澳门没有秉承大陆法系多数国家将国际私法规范分别规定在《民法典》和《民事诉讼法典》不同编章之中的模式，也未追随当代欧洲大陆国际私法法典化的潮流，而是在《民法典》和《民事诉讼法典》中辟出专章，分别规定冲突法制度和（涉外）民事案件的司法管辖权制度。
第四，规范司法管辖权的法律规范具有多样化的特点。
长期以来，澳门（涉外）民事案件的司法管辖权制度除以《民事诉讼法典》为基本渊源外，葡萄牙机关为澳门制定的《澳门组织章程》、《澳门司法组织纲要法》等重要法律、法令也对澳门司法管辖权制度作出规定。除此以外，葡萄牙加入并延伸适用于澳门的有关国际民事诉讼管辖权的国际公约也构成了规范澳门（涉外）民事案件司法管辖权制度的法律渊源。后，上述葡萄牙法律已被废止，代之以澳门特别行政区立法机关制定的法律，延伸适用于澳门的有关国际公约也继续有效，这些法律规范构成了澳门现行司法管辖权制度完整的法律体系。
第五，澳门新《法典》对涉外民事案件的司法管辖权未作专门规定。
前述延伸适用于澳门的1961年葡萄牙《民事诉讼法典》对涉外民事案件的司法管辖权作出了明确规定，但在修订《民事诉讼法典》时，却将原法典中有关涉外民事案件司法管辖权的规定删除了。按照葡国法律专家的解释，原法典为葡萄牙延伸适用于澳门的法典，葡萄牙作为一个国家，在其《民事诉讼法典》中当然应对涉外民事案件的司法管辖权作出规定，而澳门作为一个不具独立的地区，在本地区适用的《民事诉讼法典》中不应对涉外民事案件的司法管辖权作出规定。葡方的这一立法观念罔顾了澳门作为一个闻名遐迩的国际性开放城市，涉外民事法律关系形式多样、数量繁多的事实，导致新《法典》在形式上留下对涉外民事案件司法管辖权不作规定的空白点。这样的立法处理意味着澳门现行法律中有关民事诉讼司法管辖权的制度既适用于一般民事案件的审理，又适用于涉外民事案件的审理。有鉴于此，笔者行文时在“民事案件的司法管辖权”一词之前冠于加上括弧的“涉外”二字。
三、澳门（涉外）民事案件司法管辖权制度的基本框架
澳门民事诉讼法律制度目前正处于新旧交替的特殊阶段，1999年10月8日颁布的第55/99/M号法令在核准新的澳门《民事诉讼法典》的同时，废止了经1962年7月30日第19305号训令延伸适用于澳门的1961年葡萄牙《民事诉讼法典》及所有更改该法典的法律规范。新《法典》及澳门其他有关法律规范勾勒了澳门民事案件司法管辖权制度的基本框架。
（一）、澳门民事案件司法管辖权的种类
澳门民事案件的司法管辖权大体上可分为以下三大类：
1、级别管辖
澳门新《法典》本身并未就级别管辖问题作出专门规定，有关法院的审级问题原由葡萄牙为澳门制定的《澳门司法组织纲要法》作出规定。根据该纲要法第6条的规定，澳门的法院组织由第一审和第二审两个审级的法院构成。第一审法院又分为具有一般审判权的法院和具有行政、税务及海关审判权的专门管辖法院和特定管辖法院。就民事诉讼而言，一般审判权由普通管辖法院行使，该普通管辖法院下设三个法庭，配备四名法官，每年轮流由一名法官担任院长。该法院拥有民事案件第一审的全部审判权。而澳门高等法院则以第二审法院及审查法院的形式运作。该高等法院是回归前澳门等级最高的法院，由一名院长和四名法官组成，以全会或分庭的方式进行审判活动。在实行三审终审制的葡萄牙司法体系中，澳门高等法院虽然仅是第二审法院，但对澳门其他法院作出的裁判，当事人都可以直接上诉到高等法院。依照纲要法的规定，葡萄牙最高法院和最高行政法院对澳门地区的上诉管辖只限于纲要法未作规定的事宜，但这类事宜并不多见，故澳门高等法院对澳门地区绝大多数的案件实际上具有终审权?；毓楹蟮陌拿盘乇鹦姓蛏枇⑷斗ㄔ海馊斗ㄔ旱淖榻üぷ髟诨毓榍跋σ淹瓿伞Ｓ屑诖耍隆斗ǖ洹返南喙靥跷闹惺状纬鱿至恕俺跫斗ㄔ骸?、“中级法院”和“终审法院”的名称，以保证该《法典》在回归后与《基本法》中关于司法组织及民事诉讼的指导原则协调一致。
2、地域管辖
所谓地域管辖是指同级法院之间按地域划分审理第一审民事案件的权限。鉴于澳门地域狭小，每一审级均只有一个法院，故澳门法院的地域管辖在很大程度上就是澳门法院与其他法域或其他国家的法院之间划分审理第一审民事案件的权限，这种地域管辖实际上就是“涉外”地域管辖。新《法典》对地域管辖作了以下规定：
（1）、普通地域管辖
普通地域管辖是指按照当事人的所在地与其所在地法院的隶属关系确定的管辖。新《法典》第15条（澳门法院具管辖权之一般情况）可视为普通地域管辖的一般原则，该条规定：当出现下列任一情况时，澳门法院具管辖权：a）作为诉因的事实或任何组成诉因之事实发生在澳门；b）被告非为澳门居民而原告为澳门居民，前提是该被告在其居住地法院提出相同诉讼时，该原告得在当地被；c）如不在澳门提讼，有关权利将无法实现，且拟提起之诉讼在人或物方面与澳门存在任何应予考虑的连接点。这一条文中所指的“被告非为澳门居民”、“原告为澳门居民”的当事人之间的民事案件无疑属于涉外或涉及外法域的民事案件。
（2）、特殊地域管辖
特殊地域管辖是指根据诉讼标的特殊性与特定法院管辖的必要性所确定的管辖。新《法典》第16条（对于某些诉讼具管辖权之情况）规定，澳门法院对涉及履行债务、享益债权、抵押、船舶取得、共同海损理算、船舶碰撞、船舶救助、共有物分割、离婚、遗产继承、宣告破产等十二种案件具有管辖权。本文限于篇幅，恕不赘述这十二种诉讼管辖权的具体规定。
此外，新《法典》第17条（对于其他诉讼具管辖权之情况）规定，遇有下列情况，澳门法院具管辖权审理第16条或特定规定中未规定之诉讼，并且不影响澳门法院根据第15条行使管辖权，这些情况是：a）被告在澳门有住所或居所；b）被告无常居地，被告不能确定或下落不明，而原告在澳门有住所或居所；c）被告为法人，而其住所或主要行政机关，或分支机构、代办处、子机构、处或代表处位于澳门。这一条似乎可视为普通地域管辖一般原则的例外，又像是普通地域管辖一般原则和特殊地域管辖的补充。
3、专属管辖
根据新《法典》第20条（澳门法院之专属管辖）规定，澳门法院具管辖权审理下列诉讼：a）与位于澳门的不动产物权有关之诉讼；b）旨在宣告住所在澳门的法人破产或无偿还能力的诉讼。
除了上述三类管辖外，新《法典》还系统规定了“执行事宜上之管辖权”等问题。
（二）、澳门民事案件司法管辖权的延伸及变更
新《法典》第一卷第二编第二章对管辖权的延伸和变更问题作了专门规定，主要涉及以下几方面问题：
1、关于附随问题的管辖权
新《法典》第26条第1项规定：“对有关诉讼具管辖权之法院，亦具管辖权审理该诉讼中出现之附随事项以及被告作为防御方法所提出之问题。”
2、关于审理前的先决问题的管辖权
新《法典》第27条第1项规定：“如对诉讼标的之审理取决于对某一行政或刑事问题之裁判，而此裁判由澳门另一法院管辖，法官得在该管辖法院作出裁判前，中止诉讼程序，不作出裁判。”
3、关于反诉的管辖权
新《法典》第28条第1项规定：审理诉讼之法院得审理透过反诉所提出之问题，只要其对该等问题具管辖权。
4、关于排除及赋予审判权的协议
新《法典》第29条第1项规定：如出现争议之实体关系与一个以上之法律秩序有联系，当事人得约定何地之法院具管辖权解决某一争议或某一法律关系可能产生之争议。该条第2项规定：透过协议，得指定仅某地之法院具管辖权，或指定其他法院与澳门法院具竞合管辖权；如有疑问，则推定属竞合指定。
（三）、澳门民事司法管辖权的保障
新《法典》第一卷第二编第三章对管辖权的保障作了规定，主要涉及以下几方面的问题：
1、无管辖权问题
新《法典》第30至34条分别规定了无管辖权的情况、对管辖权提出争辩的正当性和适时性、对无管辖权作出审理的时间、无管辖权的效果以及就无管辖权所作裁判的效力等问题。
2、管辖权的冲突问题
新《法典》第35至38条分别规定了管辖权积极冲突和消极冲突的概念、解决管辖权冲突的请求及初端驳回当事人请求以及解决管辖权冲突的程序等问题。
四、澳门（涉外）民事案件司法管辖权制度的评价
由于众所周知的原因，澳门法律本地化的工作步履维艰，法律修订延宕多变，五大法典中四大法典的修订都历经数年，唯独包含一千二百八十四条的《民事诉讼法典》在一
年多的时间完成了本地化。鉴于该法典修订时澳门正值回归的最后阶段，澳葡当局能注意法典内容与《基本法》相衔接，如有关各类法院的名称，突破了《澳门司法组织纲要法》等当时有效的法律的桎梏。法律翻译在不违反葡文本意的前提下也表现出相当大的灵活性。这一新《法典》有关（涉外）民事案件司法管辖权的规定既有成功之处，也有明显的不足，主要表现在以下几方面：。
第一，有关管辖权的规定较为细致，但体系尚欠完整。
新《法典》专门规范管辖权的第一卷第二编第一至第三章共二十六条、七十二项，不但规定了规范司法管辖权的法律、普通地域管辖、特殊地域管辖、专属管辖、执行事宜的管辖权，而且规定了有关管辖权延伸与变更的制度、管辖权的保障制度，并且对解决管辖权冲突的制度也作了详尽的规定，这与大陆法系国家注重系统化的法律传统是一脉相承的。但是，新《法典》对级别管辖和涉外民事案件的管辖权未作专门规定，使得澳门民事司法管辖权的体系存在明显的缺陷。
第二，确定管辖权的原则适应了当代世界各国不断扩大司法管辖权的趋势。
新《法典》将原告住所地（第15条b项）作为确定普通地域管辖的基本原则，并以争议的标的位于澳门（第16条c项、d项、f项、g项、h项、j项）作为确定特殊地域管辖权的原则，这类管辖根据被1968年签订于布鲁塞尔的《关于民商事案件管辖权和判决执行公约》（以下简称布鲁塞尔公约）和1988年签订于罗迦诺的《关于民商事案件管辖权和判决执行公约》（以下简称罗迦诺公约）以及欧洲一些国家的法学家称为“过分的管辖根据”。但这些管辖根据与当今多数国家民事诉讼法规定的管辖根据相比，并无明显不当或过分之处。
第三，个别制度的规定和条文处理与国际通行的做法不相一致。
新《法典》确定普通地域管辖的一般原则与各国通行的做法背道而驰，令人费解。该《法典》第15条（澳门法院具管辖权之一般情况）b项规定，澳门法院对“被告非为澳门居民而原告为澳门居民”的案件具有管辖权。这一条应视为澳门法院确定普通地域管辖的一般原则，即“被告就原告”原则?！斗ǖ洹返?7条（对于其他诉讼具管辖权之情况）a项却规定，澳门法院对“被告在澳门有住所或居所”的案件具管辖权。这一条的内容和条文处理应视为确定普通地域管辖的一般原则的例外情况，即“原告就被告”原则。然而，几乎所有国家的民事诉讼法以及上述布鲁塞尔公约、罗迦诺公约都将“原告就被告”原则作为地域管辖的一般原则，将“被告就原告”原则作为一般原则的例外情况。更有甚者，《法典》第17条还规定，澳门法院适用该条规定行使管辖权“不影响因第十五之规定而具有之管辖权”。这使得第15条和第17条的关系更加扑朔迷离。
第四，新《法典》对于行使管辖权的司法机关的分类具有超前性。
在澳门法律本地化的工作中，司法制度的本地化起步最晚，难度最大，在修订《民事诉讼法典》的过程中，规范司法制度的法律尚未完成本地化，审理（涉外）民事案件的法院只有具一般审判权的普通管辖法院和作为第二审的高等法院。新《法典》则一枝独秀，率先对与《基本法》确定的澳门特别行政区三审终审制相适应的三类法院的有关问题作出规定，体现了该《法典》的时代特征。
五、结语
当历史的卷轶即将翻开新的一页的重要时刻，经过本地化洗礼的澳门《民事诉讼法典》以崭新的面目展现在人们面前，尽管这部跨世纪的新法典在包括司法管辖权在内的诸方面还存在不足，有待在实践中逐步完善，但该法典的如期生效，为澳门民事诉讼制度的平稳过渡和顺利运转奠定了法律基础，具有悠久历史传统的葡式民事司法管辖权制度在新时代将焕发出勃勃生机。
注释：
[1]有关澳门法律本地化的进程及涉及的法律问题，参见拙文《论澳门法律本地化问题》，载《政法论坛》（中国政法大学学报）1999年第5期。
[2]参见王汉强、吴志良主编《澳门总览》，澳门基金会1994年出版，第160页；米健等编写《澳门法律》，澳门基金会1994年出版，第173页。
[3]同注1。
[4]有关澳门国际私法制度，参见拙文《澳门与中国内地现行冲突法之比较研究》，载澳门《法域纵横》杂志1998年特别号，第87－89页。
[5]在国际民事案件司法管辖权领域葡萄牙加入并延伸适用于澳门的国际公约主要有：1952年5月10日在布鲁塞尔签署的《关于船舶碰撞中民事管辖权若干规则的国际公约》；1954年3月1日在海牙签署的《民事诉讼程序公约》等。
[6]1961年葡萄牙《民事诉讼法典》第65条的规定，葡萄牙法院对下列情形之一的涉外民事案件行使管辖权：（1）根据葡国法律有关地域管辖的规定，应在葡国的案件；（2）构成诉讼理由的事实发生在葡国；（3）被告为外国人，原告为葡国人的案件，但以被告所属国亦有同样规定为前提；（4）要提起的诉讼与葡国境内的人或物有密切关系，如不向葡国法院，则有关权利难以实现的案件。该条文对专属管辖权也作了规定，葡萄牙法院对下列案件实行专属管辖：（1）有关不动产物权的诉讼，且该不动产位于葡国；（2）对某法人的破产宣告或无偿还能力宣告之诉，且该法人的总部设在葡国；（3）对有关工作关系之诉。
[7]参见《98澳门公共行政》，澳门政府行政暨公职司1998年2月出版，第29页。
[8]同上，第28页。
[9]参见《澳门的制度及司法组织》，澳门政府法律翻译办公室1995年12月出版，第57页。
作者：宋桂森 单位：中油吉林化建工程有限公司
进行有效的质量控制是非常关键和重要的一部分，即需要采用一系列的有关活动来满足施工质量的要求，如果想要石油化工建设工程的施工质量能够达到预期的目标，则首要问题便是重视各个施工环节中的影响因素，并根据质量控制的预期目标进行有效地控制。施工工艺（技术）因素施工工艺（技术）是影响石油化工建设工程的施工质量的关键性因素之一。如果施工施工工艺（技术）存在着诸多的不足和缺陷，而没有采取必要的改进和完善，那么想要取得交稿的施工质量几乎是不可能的。施工工艺（技术）的影响贯穿于工程的整个过程，是石油化工建设工程取得较高施工质量的重要技术性保证。影响施工工艺（技术）的因素主要施工人员的专业水平、装备性能、施工材料以及检测技术等等。施工人员因素施工人员因素是影响石油化工建设工程施工质量的非常重要的关键性因素。技术精湛的施工人员和技术一般的施工人员会对工程质量产生非常不一样的影响。技术精湛的施工人员能够为工程质量奠定非常坚实的基础，并提供有力的保障；但是技术一般的施工人员则可能很难实现施工质量合格的最基本目标。在石油化工建设工程中，能够对工程质量产生影响的主要包括施工管理技术人员、一线操作人员以及施工服务人员，他们共同影响着施工质量。在人员因素的控制方面，需要综合采取筛选、培训的方法，保证施工人员均具有较高的综合素质。另外，通过教育、培训等途径切实提供所有施工人员的质量意识，在质量意识的引导下能够自觉地保障施工质量。施工管理因素不论是对于何种工程而言，施工管理的规范化、科学化以及专业化能够在很大程度上提升石油化工建设工程的施工质量。尤其是对于石油化工建设工程而言，不仅规模巨大，而且具有非常强的系统性，极其需要施工管理为施工质量保驾护航。施工管理是创建“优质工程”和“一流工程”的举足轻重的影响因素之一。在施工管理中，需要将整个施工流程分为若干施工环节，并对这些施工环节落实严格的控制政策，保证每一个施工细节都能够得到有效的管理。
保证分工的合理性，明确施工质量责任科学合理的分工以及施工质量责任的明确是石油化工建设施工质量控制中的重点和关键环节之一，更是做好施工质量控制的第一个步骤。在分工方面，必须要确保所有的工程参与人员均能够各司其职，同时明确每一个岗位的施工质量责任，制定严格的、具有高度可操作的质量管理规定，在保证所有工程参与人员均有章可循的同时，也能够依靠规章制度来约束自己的行为，进行自我监督，提高自己的责任心。在施工质量责任方面，其界定必须要明确具体，同时对于负有领导责任的工程参与人员要制定更加严格的责任追究制度，使其在发挥带头作用的同时，也能够积极发挥其领导和监督作用。对工程的所有资源进行统筹管理以及合理配置为了取得良好的经济效益以及更高的质量水平，在石油化工建设工程的施工过程中，必须要对整个工程的所有资源进行统筹管理，明确施工企业的投入和产出问题。通过工程资源的整合，不仅能够让施工单位利用尽量少的施工资源获取尽可能大的经济效益，而且还能够取得良好的施工质量控制效果。具体要求是，在整个石油化工建设工程的全局出发，合理安排和搭配施工人员和施工管理人员，保证他们之间能够进行默契的配合和精诚的合作。同时，根据工程的实际特点和特殊要求，综合考虑施工场地的实际情况以及投资单位的具体需求，科学计算本工程所需要的施工材料数量、施工人员数量、施工机具类型和数量以及施工临时设施等等，并对以上要求进行科学合理地分析和安排，制定一套能够在施工时间和施工空间方面均符合要求的施工规划方案，为施工质量控制提供依据。对工程的施工进度进行科学的规划不同的施工工期会对施工质量产生不同的影响。例如，施工工期比较长，则能够更加全面和科学进行施工质量控制，则工程质量水平便会比较高，但是工程承包会大幅度提升；但是如果施工工期比较短，则施工质量控制方面便会做的比较笼统，工程成本会相对比较低。所以，必须要科学合理地制定工程的进度计划，在施工工期和施工质量方面寻找最佳的平衡点，在保证施工质量的同时，也节约了施工成本。
保证劳动力资源配备的科学性与系统性在石油化工企业中，劳动成本虽然在整个施工成本中的比重不一定很大，但是合理地控制成本也是质量控制的重点，应该避免人员过多影响施工质量，更要避免人员缺乏导致质量的降低。劳动力计划安排要充分考虑施工期高温多雨、施工降效因素，留有充分余地，凸显劳动力资源配置科学性、系统性和施工成本控制的透明度，提高劳动力生产效率[4]。构建完善和健全的施工管理制度行之有效的项目管理制度是实施项目稳定运行的轨道，也是不断提高工作效率提升质量的重要保证。制度建设绝不可以硬搬硬套，应立意高远，勇于突破。任何一个石油化工建设项目的制度建立应借鉴以往成功项目的经验，结合本工程项目的特点，健全和完善规章制度和管理办法，规范项目管理行为，做到事事有章可循，从而保持项目各项管理工作运行平稳、流畅、高效并可防患于未然[5]。确保工程施工质量控制的贯彻性质量是企业的生命，是企业兴旺发达的关键。质量控制不是施工前期的喊口号，更不是尾期的突击检查，应该做到贯彻始终[6]。为了能够保证一贯的监督起到良好的作用，为整个工程配备良好的监控仪器也是质量控制的重点手段。除了定期作质量控制的检查外，更应该采用随机的查法，对工程的质量实施不间断的监督[7]。总而言之，面对我国石油化工工业飞速发展、石油化工建设工程规模不断扩大以及施工技术更加先进和复杂的新形势，通过推动施工管理的规范化、科学化以及专业化能够在很大程度上提升石油化工建设工程的施工质量。
关键词：资源成熟目前工商企业军事
一、引言
公共事业是市场经济发展的要素资源，也是构成国民经济宏观体系的重要组成部分，社会经济发展在一定程度上与公共事业发展呈正相关关系。随着我国经济的持续、快速、健康发展，资源优化配置的要求越来越高，公共事业管理的市场化、社会化运作成为一种必然趋势。目前，我国公共事业的发展与社会主义市场经济发展的要求不适应，限制了社会经济发展的速度与质量。我国公共事业发展缓慢的主要原因在于管理模式的落后和管理体制的约束。项目管理经过40多年的发展，其理论日臻完善和成熟。在欧美许多发达国家，项目管理的理论与方法逐渐被应用于军事、工商企业、政府以及其他许多领域，并取得了显著成效。在中国公共管理环境发生巨大变化和传统的政府公共事业管理模式受到质疑的情况下，政府公共事业管理模式引入项目管理能够有效克服现有的种种弊端，能提高公共事业管理绩效，改善公共服务质量。政府通过公共事业项目这个桥梁介入公共事业领域，构建基于项目管理的政府公共事业项目管理模式，可以更好地为社会发展和人民生活提供公共产品和公共服务。
二、公共事业的管理模式
公共事业是指介于政府组织与企业之间的为人民群众提供社会保障的各种福利及福利设施体系。公共事业项目是指对包括供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁等在内的社会公共设施的投资建设、维护和经营。公共事业管理是部分行政组织和社会公共组织，依法对社会公共产品的生产、公共服务的提供、公共秩序的维护等所进行的规划决策、组织协调和规划控制的过程。公共事业项目的管理是公共事业管理的核心部分。
我国的公共事业管理过去一直沿袭计划经济时代的垄断式管理模式，由于缺少竞争力，政府不会主动采用新技术、新方法加强管理，而是凭借其垄断优势，限制竞争。虽然这种状况在目前有所改观，但政府依然是公共事业提供的垄断者。
以英美为首的西方发达国家的公共事业管理采用服务式管理模式，对公共事业的管理不是以行政手段为主而是以市场手段为主；公共事业的提供者，除了政府外，还可由私人企业参与提供和管理，私人企业较强的服务能力和较高的经营效率，起到了很好地联结政府与社会、政府与市场的作用，从而使公共事业更好地服务于公众。
本文将项目管理理念引入公共事业管理领域，目的是为公共事业从垄断式管理向服务式管理转变提供一个可借鉴的方法，使公共事业管理从以政府管理为主转向以政府和企业的共同管理为主。
三、项目管理：政府公共事业管理的新工具
项目是要在一定的时间里，在预算规定的范围内，必须达到约定质量水平的一项一次性任务。在各种不同的项目中，项目本身有其共同的特点，这些特点可以概括如下：(1)项目由多个部分组成，跨越多个组织，因此需要多方合作才能完成；(2)通常是为了追求一种新产物才组织项目；(3)可利用资源预先要有明确的预算；(4)有严格的时间界限，并公之于众。公共事业具有一次性和独特性的共同特征，可以视为一个项目。
项目管理是通过项目经理和项目组织的努力，运用系统理论和方法对项目及其资源进行计划、组织、协调、控制，旨在实现项目特定目标的管理方法体系。作为一种管理项目的理论与方法，项目管理已日趋成熟和完善，表现出强大的生命力，并开始被世界各国广泛应用于建筑、军事、银行、电信、矿山、机械、石油开发等行业。
但是，人们往往把它理解为工程建设项目管理，这在很大程度上限制了项目管理的适用范围。工程建设项目管理只是项目管理在工程建设项目中的具体应用。公共事业可以视为一个项目，当然也可以用项目管理的方法来管理。因此，在公共事业管理中引入项目管理方式有助于政府对公共事业实行有效管理。
四、政府公共事业项目管理过程分析
政府公共事业项目管理过程可以看成是一个由不同阶段组成的系统流程。政府公共事业管理按项目的生命周期分成几个阶段：项目立项与启动阶段、项目前评估与计划阶段、项目实施与控制阶段、项目绩效评价与收尾阶段、项目维护和项目经营阶段。每个阶段均有其特定的内容和需要解决的问题。
项目立项与启动阶段：
随着一个国家或地区社会经济发展以及物质文化水平的提高，对公共事业项目的需求也会日益迫切。公共事业也就会出现在政府部门构想和规划中。将这种构想和规划项目化后，就产生了公共事业项目。政府部门决策者通?；峁顾脊彩乱迪钅康闹饕谌莺统醪郊苹?，报上级部门立项。这个阶段就是项目立项阶段。这个阶段的工作是为顺利地开展公共事业管理打下基础。项目正式立项后，进入启动阶段。公共事业项目的启动阶段的主要工作是建立项目管理组织以开展项目的管理工作，解决的是项目管理组织的构建问题。这也是工作的重点和难点。
在公共事业项目管理过程中，因为人们的处事准则差异很大，会存在着种种相互冲突、相互矛盾的观点，如果没有组建专业化的管理组织机构，将会出现混乱的局面，会使得公共事业管理达不到预期效果。因此，建立公共事业项目管理组织是非常必要的。
公共事业项目管理组织采用弹性方式，与传统的管理模式不同，项目的管理不是通过等级命令体系来实施，而是通过所谓“扁平化”的结构，来自不同职能部门的专家因为某一个项目而组成团队，这个团队成员具有技术知识，而且对金融、预算、客户关系与合同以及后勤都有深入的了解。任务完成后他们又回到各自的部门。为了使公共事业管理工作保持明确的方向和连续性，这个组织需要配备足够的人员，并明确每个成员的权利与职责。公共事业项目管理组织结构可以设计成三个不同层次：一个项目领导小组、一个项目管理小组和各种类型的工作小组。
第一层次是领导小组，由政府职能部门的领导组成。领导小组的建立要解决三个方面的问题。首先是制定启动战略，确定下属管理小组和各个工作小组的职责和任务，制定衡量公共事业项目的业绩标准，以评估项目是否成功。其次是对政府公共事业管理工作提供战略和政策方面的指导。领导小组成员并不是把全部时间都用于项目管理工作，而是通过定期开会来批准计划和检查公共事业项目进展情况。从宏观上对项目进行控制。第三是在项目管理中起协调作用。部门领导的职位和地位对公共事业项目管理成功起非常关键的作用。通过部门领导之间的协调，项目管理工作中的个人或部门之间的沟通障碍或冲突比较容易克服，矛盾容易被化解。
第二个层次是管理小组，由政府职能部门和项目承包商中抽出的专职人员组成。小组建立的目的是编制项目计划，制定衡量工作业绩的标准，以评估项目进展过程是否成功?？刂葡钅抗ぷ靼醇榷ǖ娜粘探校⑻峁┤粘Ｖ傅己途霾?。领导小组要指派一名来自项目承包商的小组成员作为项目经理，对项目的进展负总责。之所以要求来自项目承包商，是因为其熟悉专业知识，由于一般情况下，项目经理是责大于权的，所以要授予其指导全部项目活动的权力。同时，来自政府职能部门的成员要对其进行监督。为弥补项目经理能力和知识的不足，可以外聘专家、学者或经理人等作为项目经理助理。管理小组对领导小组负责，在领导小组的领导下，管理小
组协调和处理下属各工作小组提出的方案。
第三个层次是工作小组。由项目承包商企业人员组成。工作小组可能不止一个，各个小组负责资源、技术等方面的问题，如财务，采购小组，他们执行管理小组的指令，解决项目过程中一些需要解决的具体问题，提出解决方案供管理小组决策，对管理小组负责。
项目计划与实施控制阶段：计划阶段的工作是根据政府公共事业管理项目的具体目标和要求，制定一个完整、系统的项目进度计划。以保证公共事业项目按期完成。
进度计划常用网络图或横道图表示。进度计划必须确定各项重要工作的轻重缓急，恰当地分配资源，并对项目进行所涉及的预测、计划、调度、资源分配及控制手段详细说明。计划阶段还需要重新考察公共事业项目的风险，如果发现新的风险，需要在评估报告中进行说明，并制定应急计划和对策，以控制这些风险。此外，不论是即时的还是长期的资源需求，都应当予以量化，
但是事先制定出的计划往往很难反映出实际项目进度，许多项目计划随着进度的深入，需要对原计划进行频繁的、重大的调整是常见的事情。计划虽然制定了，而完成时间却一再推迟。造成这种情况的原因是进度计划由于缺乏足够的数据难以准确的编排、进度计划难以协调各部门、各工作环节的进度、常用网络图或横道图表示的计划不科学等。
针对这种情况，本文认为，可以利用关键链项目管理(CCPM)方法。CCPM步骤是形成项目网络图，因为某些资源的量是有限的，关键路径上的工序的工期可能因为资源的有限而延长，所以项目的工期一般都要长于通过CPM法或PERT法得到的关键路径。在此时形成的项目网络图中，就可以识别该项目的瓶颈，它是网络图中最长的那一条工序链，该链的长度就是整个项目的完成时间。这条链成为关键链，关键链上所需要的资源就是关键资源。对其进行优化产生新的计划。这种计划往往比用传统方法编制的计划要容易执行得多。
实施控制阶段的工作是追踪公共事业管理项目的进展，根据项目计划的要求提出具体的改进对策，工作特点是诊断、分析和调整。项目管理小组要经常将实际进展与计划进度相比较，监控项目工作的日程和预算执行情况，以便发现进度的偏差及时采取应对措施。协调一些复杂而又相互影响的工作。当某项工作进展显示出可能延期时，要找出公共事业项目实施的关键路线，采取积极的应变措施，保证关键活动按时完成。进展情况报告是一项重要的制度，应当实行严格的执行，各个工作小组的组长要及时提交他们的最新报告。这些报告应有预先确定的格式，详细叙述本组当前的工作情况。项目管理小组应使领导小组及时了解项目的进度。
项目收尾阶段：收尾阶段的内容是项目管理组织向相应的项目业主(政府职能部门)交接项目。收尾阶段的工作包括项目竣工验收，评估工作质量，分析项目成功或失败的原因，以确定在今后的公共事业管理的内容；形成项目验收或终止报告，及时结算资金。
公共事业项目实施评价，是对公共事业实施项目管理后的工作成绩及效益效果进行评议和考核。评价的目的是通过考核、检查实施项目管理后的成效以改进工作。公共事业项目实施业绩评价是在项目各个阶段完成的基础上进行的，对项目的目的、效益、影响和执行等情况进行全面而系统的分析与评价，有助于提高宏观决策和管理的水平。
公共事业项目实施评价属于公共事业项目管理后评估，它以项目竣工验收和项目效益后评估为基础，结合其他相关资料，项目整个生命周期中各阶段管理工作进行评估。项目管理后评估包括项目的过程后评估、项目综合管理评估及项目管理者评估。重点要对项目的组织机构、管理机制、管理方式的合理性、运行效率进行评价。
政府要通过对项目各阶段管理工作的实际情况进行分析研究，了解目前项目管理的水平。吸取经验和教训，提高自身项目管理水平，以保证更好地完成以后项目管理工作，促使项目预期目标更好地完成。
本文认为，可以从宏观上把公共事业项目绩效评价指标按平衡计分卡的结构分为业绩、成本和内部管理三个功能?？椤Ｔ诰咛迳柚妹扛龉δ苣？榧捌渚咛宓闹副昴谌菔保凑照彩乱倒芾碇澳芎途咛宓墓ぷ鞑棵爬瓷杓?。首先界定地方政府公共事业管理的基本职能和工作目标，然后运用项目管理工作结构分析方式层层分解关键成功要素，在此基础上设计各模块的具体指标。在确定了指标体系后，应当立即收集数据，着手对指标进行权重确定和消除指标间差异的量化工作，然后代入相应的数学评价模型中进行计算，并取得计算结果。用这个计算结果同原有系统的相应计算结果进行比较，就可以得出系统改进的具体量化值。
项目经营和维护阶段：项目维护和经营的内容是项目业主(政府职能部门)委托项目管理组织(公司或组织)维护和经营项目。这是一个长期的过程。要作的工作包括制定运营模式，设计运营方案、评估运营风险、讨论运营中的会计问题。在经营或维护项目的过程中，公司要建立相对固定的管理队伍。必要时政府要进行跟踪检查或参加管理队伍。
公共事业项目也可以考虑国际上现在通行用BOT(建设—经营—转让)方式，即政府向社会招标产生项目投资业主，再由业主组建项目管理公司，项目管理公司负责项目融资建设、经营和维护，项目业主偿还建设项目所需贷款本息。政府授予项目业主一定期限的特许专营权，在一定的经营期内政府给予固定的投资回报，经营期满后，业主将项目设施无偿转让给政府。
项目经营一段时间后，应该进行公共事业项目后评估。后评估将项目前期所确定的目标和各方面指标与项目实际结果进行对比，即以实际情况为基础，对项目建设、运营现实存在的情况、产生的数据进行评价。项目后评价涉及到项目生命周期的各阶段。政府作为评价的主体，对公共项目后评估主要注意在新的投资体制下项目评价的内容。按照国务院2004年关于投资体制改革的决定，政府对项目投资报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、?；ど肪场⒂呕卮蟛季?、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。因此，政府也要重点从这几个方向来对项目进行后评估。
项目的持续性是指在项目的建设资金投入完成之后，项目是否可以继续其既定目标，实现程度，是否可以持续地生存和发展下去，项目是否可在未来以同样的方式建设同类项目。
由于世界银行和亚洲开发银行等组织高度重视持续性评价，把项目的可持续性视为项目成败的关键之一，作为政府公共项目也应该进行单独的持续性分析和评估。
因此，有必要建立一套完整的公共项目绩效评价指标体系。即能体现新投资体系下政府对项目核准的要求，又要反映公共项目持续性。
政府在项目后评价时必须保证公正、客观，实事求是地做出评价。政府项目后评价的结果作为政府决策部门进行新项目的立项和评估的基础以及调整投资计划和制定政策的依据。同时，建立后评价结果和政府项目业主考核绩效之间的联系，能够使项目业主投资决策更加理性。亚洲开发银行建立了后评价部门，通过出版物和建立项目后评价信息系统，将项目周期各阶段的信息进行交流和反馈，系统地为后评价提供资料和向决策机构提供反馈信息。这是值得我们借鉴的。
刑罚执行监督是指人民检察院依法对国家司法执行机关执行已经发生法律效力的判决、裁定的情况,以及执行刑罚活动是否合法所进行的监督活动,它是实施法律监督的重要环节。犯罪分子是否得到了按判决、裁定所规定的刑罚的处罚,是刑罚执行监督的重点。监所检察是国家法律赋予检察机关的一项重要法律监督职能,是刑事诉讼监督的一项重要组成部分,是检察机关最基本的业务之一,而对刑罚的执行进行监督则是监所检察的一项职能。目前,刑罚执行监督在我国刑事诉讼监督中是比较弱的一个环节,仍存在着“重审判轻执行”、“重打击轻改造”的思想。事实上刑罚执行监督是一种终结性的监督工作,这一监督不到位,侦查监督、审判监督的效果就得不到实现。因此,如何采取相应的对策来解决刑罚执行监督中的难点和缺陷问题,已是迫在眉睫。
一、刑罚执行监督存在的问题
(一)监督浮于表面,抓不住重点
监所刑罚执行监督工作的内容十分宽泛,大到对执行机关执行工作方针、政策、法律的监督,小到对狱政管理活动的监督,包括收押、看守、警戒、劳动、教育、生活、通讯、接见、奖惩、释放等等。与繁重的检察监督任务不相适应的是,驻所检察人员少,力量薄弱。如果眉毛胡子一把抓,必然会影响到监督的质量。结果只能是泛泛的监督,表面化的监督,很难发现真正的问题,更谈不上监督纠正了。比如说检察“三大现场”(劳动、学习、生活),要求检察人员到现场去进行监督,实际上检察人员不可能对所有的现场都进行检察监督,只能采取抽查的方式进行抽查,也只是看一看,听一听,简单地了解一下情况,无法更加深入、细致地进行检察监督,被监管改造人员的学习教育时间是否保证、伙食如何、劳动是否超时,仅凭印象或者单方面的了解就得出有无违法现象的结论,往往片面、主观,达不到良好效果。
(二)监督与配合的关系定位不准,主次不分
维护监管秩序、做好教育转化是监管场所的主要职责,检察院处于次要的地位,以配合协助为主,容易让人误解为检察院就是协助监管场所搞好罪犯改造工作的,包括一些领导干部也认为检察院多做少做一个样,可有可无。而检察机关也存在认识上的偏差,对刑罚执行监督的重要性认识不足,以为派驻检察等同于监管工作,在监所检察实践中就曾经出现过“代替” 的现象,代替管教干警上课,代替管教干警进行管理教育,代替管教干警带班出工,甚至以管理人员的身份出入监舍搜查违禁品,进行安全检查。这样的做法可以说是“捡了芝麻丢了西瓜”,在定位上发生了偏差,势必会影响到刑罚执行监督工作的全局。
(三)监督的独立性受到影响
我国检察机关对监管场所的法律监督实行派驻检察,对场所的执法活动全程监督。但驻所检察人员长年累月在场所中工作、生活,难免会产生依赖感,“寄人篱下”而顾虑重重,在思想上以配合、支持为主,淡化了检察院打击违法犯罪、维护司法公正的本分,检察监督的独立性受到了影响。主要表现在两种趋向:一种叫做“同化”关系,场所把检察室当做自己的科室来使用;另一种叫做“交换” 关系,场所以物质利益交换检察院在处理某些问题或事件上给予妥协、配合。
(四)监督制度细,任务重,难以落实
刑罚执行监督的制度不仅多而且细,但却与实际情况有脱节的现象。如检察收押工作制度,规定检察人员对监管场所新收罪犯情况在两天内进行检察,其有关法律文书等材料在七天内检察。而监管改造场所每天的收押犯人少则几人多达十几人,遇到专项斗争或“严打”,一天要收押上百人,如果不折不扣按照制度化的要求,一个一个地去检察,工作量大,手续烦琐,驻所检察人员一般只有二三个人,加班加点也难以完成繁重的工作量,导致实际操作中只能到监狱管理科看看档案、花名册,对有疑问的提出一些问题;到了月末,向监狱管理科要统计数据就完事。
(五)监督手段比较简单、形式化
刑罚执行监督一直沿用老一套的监督方式,一听、二看、三开会。形式化的监督手段,被监督的监管场所会有充分的时间和精力,应付检察人员的检察监督,检察人员听到的、看到的与往常的不一样,真实的情况隐藏在背后,检察人员走后才会显现出来。
(六)一些监督的标准不明确,难以执行
派驻检察的主要任务是对场所及干警的执法活动是否合法进行监督,如何判断“是否合法”,必须要有一个明确的衡量标准。但在实践中有一些标准不太明确,给监督工作带来很大难度。如检察有无对罪犯实行超体力劳动,这一项监督涉及到检察刑罚执行机关贯彻“改造第一、生产第二”的工作方针,意义重大,但是超体力劳动的定义是什么,标准是什么,一直不太明确,当前在市场经济大潮的冲击下,各监管场所从事的劳动多种多样,各不相同,使得“超体力劳动”的衡量标准更加复杂化。检察院对此的监督有的就显得无所适从。
(七)驻所检察官队伍整体素质偏低
一些基层检察院的监所检察科,变成了即将退休人员的“休养科”,在双向选择中落选人员的落脚地,导致目前驻所检察官队伍普遍存在学历偏低,年龄偏大,业务不熟的问题。
刑事执行法律监督不仅贯穿于整个刑事诉讼活动,还贯穿于整个劳动改造过程。从收监执行开始到刑罚执行完毕,不仅要监督刑罚的被执行者,还要监督管理被执行者的民警的执法守纪情况。无论是从时间跨度上,还是从工作范围上说,监督的工作量都是非常之大的。在实践中,刑罚执行监督的难点不仅表现在实刑的监督上,也反映在监外执行的监督上。
二、完善刑罚执行监督职能的对策
(一)转变观念,高度重视刑罚执行监督工作
在我国刑事诉讼监督中因受“重审判轻执行”、“重打击轻改造”传统思想影响使刑罚执行监督成为其薄弱环节。要改变这一状况,第一,必须转变观念,高度重视刑罚执行监督工作。要充分认识到,刑罚执行监督不仅是对监管场所进行监督,而且包括对公安机关执行管制、剥夺政治权利监外执行等的监督,同时包括对法院执行的监督。第二,刑罚执行监督不仅是对某阶段的监督,而是全过程、全方位的监督,监所检察监督则将有力地保障法律最后的统一正确实施。第三,刑罚执行监督应该是对所有刑罚监督,从检察机关监督工作来看,还包括无罪与免除刑罚的监督,要加强对减刑、假释、保外就医、暂予监外执行的监督力度,并进行专项检查清理,纠正违法现象,防止徇私枉法,以钱抵刑,办关系案、人情案等现象的发生,以确保刑罚执行到位;加强对职务犯罪刑罚执行的监督,从罪犯的量刑、投牢、缓刑考察等方面进行逐人逐案清理,纠正违法现象,确保打击的效果不减;加强对缓刑、假释、保外就医、管制、剥夺政治权利等“五种人”的考察管理,严格条件,严格程序,严格手续;加强对留所服刑人员的严格管理,按照有关规定,凡不符合规定的留所服刑人员坚决不能留,尤其是看守所在接到交付执行通知后,要在规定的时限内及时送走,不能私自截留或变相留所服刑,坚决防止自杀、逃跑、自伤等问题的发生。
(二)完善刑事执行监督的立法
从刑事法律体系来看,包括刑事实体法、刑事程序法、刑事执行法,对前两者我国法律都有明确详尽的规定,但目前我国没有刑事执行法,它的主要内容包含在刑法和刑诉法中,而刑法、刑诉法没有对检察机关刑罚执行监督做出具体规定,由此也给刑事执行监督带来了困难。刑罚主体多元化,也给监督工作造成不便,司法机关中,除检察机关没有刑罚执行权,其他都有刑罚执行权。作为监所检察来说,通常是以检察建议来行使监督权,而执行机关不一定接受检察建议,由此可能引发再犯罪案件,同时给维护社会稳定、?；と朔负戏ㄈɡ?、保障国家法律统一正确实施带来不利因素。因此,加强刑罚执行监督,关键还是仰赖于法律的完善,因为监督必须是法律监督。加强刑事执行立法,从法律上提高刑事执行的地位,细化刑事执行的程序及相应的各项措施,将执行的有关规定集中化和具体化,以增强可操作性,彻底克服刑事执行规定的过于简单、原则、操作性不强等问题。
