发布时间：2023-03-01 16:25:04
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的监督行政论文样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
2013年7月，“中国海警局”正式挂牌，标志着国家海洋局重组落定，海域多部门执法的时代正式结束，同时也意味着对国家海洋局海洋综合管理权力的进一步扩大。海监、海警、渔政、缉私队伍的并入，扩大了海洋局综合管理的执法范围。也对海洋执法中的行政监督提出了更高的要求。在海洋行政监督方面，行政监督机制缺失，既不利于解决我国长期以来存在的海域恶性竞争、资源过度开发、环境污染、与海域邻国关系难处等问题，也不利于提升海洋局的依法行政效率和公众形象。
2、海洋行政执法人员管理的特殊性
2.1海洋行政执法人员工作种类特殊。
与陆上行政执法不同，海洋环境和气候的特殊性决定了海上执法的全天候性和不确定性。海上执法工作的种类繁多，且各项工作专业性强，需要极强的专业素质和技能才能胜任。在涉及渔政、海监、缉私、海警等跨部门跨区域联合执法中，更需要执法人员的密切协作和部门间的紧密配合。
2.2海洋行政执法人员奖惩机制不完善。
执法机制不健全，没有法律规定出海上完善的执法范围和执法程序，不仅影响了执法任务的完成的效率，也无法对执法人员的工作结果形成有效的考核奖惩机制。一些地方执法监察队伍人员工资（即基本工资）虽然列入了财政预算，但工资的后两块（生活补助、津贴）以及日常办公经费、办案经费还是与经济任务和罚没收入相挂钩的情况。一些地方执法监察队伍人员工资（即基本工资）列入了财政预算，只要还存在经济任务的导向，就必然还会在一定程度上诱导执法人员办案时注重经济处罚而偏离执法宗旨。
3、海洋执法机制行政监督存在的问题
3.1机构内部层级监督难到位。
海洋执法的层级监督，往往需要上下级多个执法单位的协作配合。而监察机关未能独立于监督对象，或者受制监督对象，再加上一些工作人员把私人关系和感情掺杂到工作中来，直接导致办案时间长、阻力大、难查处、难执结和执法监察权威的影响弱。在一些行政监督中，一些地方海洋机关领导以权代法从中干预、说情，致使执法监察工作难以开展，层级监督弹性因素强、法治程度低。
3.2行政规章制定分散联合监督无据可依。
虽然各行政单位都制定了规范执法人员和活动的规章，但现有行政法律规章的制定主体大都着眼于各自管辖的领域及专业，如《浙江省海洋与渔业行政执法人员行为规范》就是浙江省海洋与渔业局制定的关于海监渔政执法人员的规范性文件，这种专业性规范适用范围窄，对其他海洋行政人员管理不能起到约束的作用甚至会相互冲突。虽然倡导联合执法，但由于缺乏一个有效的权责对等的联合办案监督机制，单靠部门间领导和工作人员的关系和感情来搞办案协作，也没有对“不协作、不配合、不处理”的追责制约措施，难以保证联合监督的效果。地方政府、海洋部门、海洋执法监察机构在一些问题也是相互推诿，拒绝承担责任。由于监督主体众多，沟通、协调困难，信息共享性弱、导致分工不明确，更可能会出现虚监、弱监、漏监等现象，严重影响了行政监督的效能和司法的公正性。
3.3社会监督无规范舆论监督效率低。
人民群众应该是行政监督的主体，只有让民众的监督权力的权利落到实处，才能从根本上把权力关在笼子里。而在现实生活中，人民群众往往监督无力，行政监察机关在一些问题的受理和处理上，不能让人民群众满意。而舆论监督也存在着很大的问题，而微博、微信平台等网络自媒体平台虽然给民众提供了发生的机会，但由于信息真伪难辨，呈现视角不同等种种客观原因，往往不仅不能有效监督海洋行政行为，还会起到事倍功半，激化社会矛盾的负面效果。
4、完善海洋执法机制行政监督的建议
4.1从基层建立起完善海洋执法层级监督网络。
建立和健全基层海洋基层监督层级网络，建立行政监督的单线垂直的监察机制，建立独立于监督对象的监察机关，与同级行政部门地位平等。建立并实行执法人员的行政执法责任制、动态巡查责任制、案件终身负责制、错案责任追究制，全面强化执法监察工作责任，真正把监督落到实处。在考核奖惩中，要加强上级对下级执法工作的检查考核，并严格按照考核情况实行奖惩。对违法案件查处不力的单位取消评先评优资格，暂停该地区用海审核报批。通过明确落实奖惩提高执法监督权威性，不断完善基层海洋执法监督队伍建设，杜绝行政特权人员、随意执法、的情况。
4.2订立统一规则监督联合执法。
国家海洋局重组后，扩大了海洋局综合管理的执法范围，基层执法的合作越来越紧密。这一现状加速了对宏观制度规章的需求。制定一部联合执法管理监督细则，既可以保证执法者的行动合法有效，提高执法效率，也可以让司法机关有法可依。这样对执法者和违法者都有一个交代。也让有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的观念深入人心。
4.3设立独立的行政监察机关发挥人大和政协监督。
2010年6月25日新修订了《中华人民共和国行政监察法》，但我国的行政监察的现状还是行政监察机关与党的纪律检察机关实行一个机构、两块牌子的管理状况，真正独立的行政监察机关并不存在。有效的监督必须以监督客体切实处于监督主体的监督之下为前提，并且监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，只有让行政监察机关和党的纪律检查机关分立开来，才能在真正意义上发挥行政监察机关的作用和初衷。在基层海洋执法监督活动中，可邀请当地乡镇的党、人大、政协的代表、委员召开座谈会，向他们介绍工作，让他们了解情况。聘请他们作为义务监督员，通过权威监督部门把民主监督工作引向深入，以实现强有力的全面监督的局面。
4.4加强司法监督与群众监督相统一。
摘要行政诉讼法规定的检察监督原则是界分检察机关行政诉讼监督权的基本依据。检察机关要承担起行政诉讼法律监督职责，必须对行政案件进行全面审查，大致包括四个方面：生效行政判决、裁定的合法性；当事人之间的行政争议；法院行政审判行为的合法性；其他当事人尤其是行政诉讼被告诉讼行为的合法性。从发挥国家监督的效用的角度考虑，有必要把行政审判程序、行政检察程序与追究违法行政责任的程序衔接起来。
中图分类号DF84文献标识码A
文章编号1004－4043200209－0017－04
行政诉讼法规定，人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。实践中，有人过分看重“权”字，认为对行政诉讼的法律监督是检察机关的裁量权，可以行使也可以不行使。然而，根据公法理论，任何公权力都具有两面性——既是权力也是职责。据此，检察机关有义务根据法律规定全面履行行政诉讼监督职责。为发现和纠正违法的行政诉讼行为，检察机关应当对“行政诉讼活动”进行审查。既然是“法律监督”，检察机关对行政诉讼活动的审查程度就应当是合法性审查，而不包括合理性审查。可以说，全面把握行政案件的审查对象是检察机关适当履行行政检察职责的前提。
与刑事诉讼中司法机关根据刑事诉讼规则确定刑事案件的审查对象、民事诉讼中法院根据民事诉讼规则确定民事案件的审查对象一样，行政案件的审查对象是根据行政诉讼规则派生出来的。三种诉讼的任务各不相同，其诉讼规则也不尽相同，决定了刑事、民事、行政案件中司法机关的审查对象各不相同，检察机关在审查行政案件的实践中，切忌套用刑事或民事案件的审查对象。而且，检察机关与法院在行政诉讼中所起的作用不同，决定了检察机关审查行政案件的对象与法院审查行政案件的对象也不相同。行政诉讼法规定的检察监督的对象，即“行政诉讼活动”，实际上是指所有行政诉讼行为，既包括法院的行政审判行为，也包括当事人的诉讼行为。具体地说，检察机关审查行政案件的对象主要有以下几个方面：
一、行政裁判的合法性
除检察监督原则之外，行政诉讼法对行政检察还有一条具体规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉?！笔导校顾呤羌觳旎囟孕姓咚匣疃惺辜喽饺ǖ闹饕绞剑姓门械暮戏ㄐ砸惨虼顺晌觳旎厣蟛榈闹饕韵蟆Ｓ捎诜晒娑觳旎亟鼋龆陨姓门行惺箍顾呷?，检察机关通常只受理、审查不服生效行政裁判的申诉。至于尚未生效的行政裁判是否应当作为检察机关的审查对象，虽然有进一步探讨的余地，但现实必要性和理论根据都显不足。当前，检察机关应以生效行政裁判的合法性作为主要的审查对象。
从理论上讲，检察机关全面履行监督职责的前提是审查生效行政裁判的全部，而不能有所遗漏。而法院的相应义务是每作出一个裁判就要把案卷移送检察机关进行审查。但是，如果环顾一下相关制度，就会发现，法律机制对法律统一正确实施的追求，就像人们追求真理一样，只能接近而永远不可能到达。法律应当普遍适用于所有的人，这是法律的内在要求，然而，再庞大的国家机器也做不到将所有公民、法人的全部行为都置于其视野之内。同样，依法行政原则也要求所有的行政机关及其工作人员依法履行职责，而国家同样没有能力让所有行政机关及其公职人员的活动处于监督机关乃至公众的监督之下。正因为如此，行政诉讼、行政复议都只能是“不告不理”的监督机制。同样，检察机关对行政裁判合法性进行监督的实际范围，应受制于诉讼经济原则。检察监督只是保障司法公正的手段，而不是目的。既然检察机关要做到审查全部生效行政裁判是不可能实现的，那么，检察机关应以哪些生效行政裁判作为审查对象，也就成为一个非常现实的问题。
按照《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四条的规定，检察机关受理行政案件，主要有以下来源：当事人或者其他利害关系人申诉的；国家权力机关或者其他机关转办的；上级人民检察院交办的；人民检察院自行发现的。在这一规定当中，国家机关被拟定为社会利益和国家利益的化身，它代表了法律上承认的利害关系人之外的所有人来判断行政裁判是否侵害了社会利益和国家利益，是否严重践踏了法制。问题是，它的判断标准是它自己的，而不是大众的，也不是其他利益主体的。众所周知，任何国家机关的权力都是由人来行使的，不同的公职人员，虽然其智力、品行和责任感不尽相同，但他们所处的社会地位却大致相同，这就决定了他们对利益的判断标准具有相对的单一性，他们与其他阶层的人群对社会现象的感受完全不同①。而行政事务的公共性决定了行政裁判常常涉及到公众的利益和社会的长远利益、根本利益。根据宪法规定，各个阶层社会成员的利益因违法的行政裁判受到损害时，都应当有表达意见的机会，无论他它是不是法律拟定的利害关系人。如果将检察机关受理案件的来源局限于利害关系人申诉和拟定的公共利益代表的发现，就有可能影响检察机关的视野。实践已经证明，检察机关受理的案件绝大多数是当事人申诉的案件，自行发现的案件极为罕见。在今后的检察工作中乃至将来修订法律时，对“利害关系”应尽可能地作广义的理解，甚至可以将公民因社会利益、国家利益受损而受到的利益影响视为一种法定的行政申诉权利。如果做到了这一点，行政检察实践就向法治的理想又靠近了一大步，宪法赋予公民的检举权在这个领域也受到了保障。
与法院审查具体行政行为的合法性以法律、法规为依据，参照规章一样，检察机关审查行政裁判的合法性也要以法律、法规为依据，也要参照规章。所不同的是，法院审查具体行政行为所依据的法律主要是指行政法规范，而检察机关审查行政裁判合法性的依据，除行政法规范之外，还有行政诉讼法。
从实践情况来看，行政判决违法主要指以下几种情形：（1）撤销了完全合法的被诉具体行政行为，或者撤销了不可撤销的违法行为；（2）完全维持了部分合法部分违法的被诉具体行政行为；（3）完全撤销了部分合法部分违法的被诉具体行政行为；（4）维持了主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权的具体行政行为或者显失公正的行政处罚；（5）没有判决应当履行法定职责的行政主体履行法定职责；（6）判决行政机关履行不应履行的职责；（7）应当驳回原告诉讼请求而未驳回，或者不应驳回原告的诉讼请求而判决予以驳回；（8）将违法行为确认为合法，将合法行为确认为违法，或者确认应判决撤销的行为无效；（9）应给予行政赔偿的，判决不给予赔偿，或依法不应给予行政赔偿的请求判决予以行政赔偿。
检察机关应当行使抗诉权的行政裁定主要有以下几种情形：（1）对应予受理的行政案件，作出不予受理或驳回的裁定；（2）对不符合撤诉条件的案件，作出准许撤诉的裁定；（3）对不符合终结诉讼的案件，裁定终结诉讼；（4）对不符合终结执行条件的案件，裁定终结执行。
检察机关审查行政裁判，主要是判断其是否符合抗诉标准。但这不是惟一目的。有些行政裁定并不具有终结整个诉讼程序的意义，通过抗诉来进行监督会造成诉讼久拖不决，弊大于利。对那些不宜通过再审予以纠正的行政裁定，检察机关虽然可以不提出抗诉，但仍然应将其作为审查对象，并论证和探索其他监督方式的可能性。
二、当事人之间的行政争议
在行政诉讼中，当事人之间的争议主要是被诉具体行政行为的合法性，这是行政审判要解决的核心问题。而检察机关监督行政诉讼活动的目的，主要是保障和监督法院依法行使审判权。与此相对应，检察机关审查的直接对象不是当事人之间的权利义务关系，也不是被诉具体行政行为的合法性，而是裁断当事人之间权利义务关系的行政裁判及其作出过程的合法性。但是，检察机关对于法院是否依法作出裁判的判断，需要以准确地判断当事人之间的行政争议为前提。正因为如此，当事人之间的行政争议也是检察机关审查行政案件的对象。
对于当事人之间的争议法院在什么情况下如何裁判，是法律事先拟定好的。行政诉讼法第五十四条和有关的司法解释对法院行政判决的条件作了明确的限定。行政判决应遵循这些条件，违反了法定判决的条件就是违法的判决，检察机关应当依法提出抗诉。实践中，检察机关只有通过对当事人之间争议的具体行政行为的主体权限、事实认定、程序和法律适用等要素进行全面审查，才可能无一遗漏地发现行政判决中存在的错误。检察机关出于判断行政裁判合法性的需要而不得不审查被诉具体行政行为的合法性，其审查标准、内容和审查的程度与法院审查具体行政行为合法性的标准②、内容和程度大致相同，只是审查程序相对较为简约③。
实践中，检察机关审查行政争议容易出现以下问题：其一，以所谓的“客观事实”代替法律事实，忽视行政证据规则和行政诉讼证据规则的适用，从而导致对行政裁判合法性的判断错误；其二，忽视行政机关行使职权过程中遵循程序规则的义务，无视行政裁判在判断具体行政行为是否违反法定程序方面的错误；其三，无视法院的不予受理、驳回裁定对行政争议的实体意义，未能妥善履行?；す?、法人或者其他组织权的法定职责。
三、行政审判行为的合法性
行政审判行为，是法院行使行政审判权的体现，是行政诉讼活动的重要组成部分。根据检察监督原则，法院的行政审判行为当然属于检察监督的范围。不仅如此，对行政审判行为实行法律监督，也是法院依法行使行政审判权原则的要求。《行政诉讼法》第三条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”在行政诉讼法颁行之初，人们对这一规定常常突出强调独立审判的重要性，对依法审判的呼声不高，随着民主政治的发展和社会观念的进步，法院独立审判的理念日渐深入人心，法院行使行政审判权受到的干预越来越少，防止行政审判不公也就越来越显现其重要性。在人大和检察机关之间，由谁来承担监督审判权的主要责任，并不是理论问题，最终的选择标准只有一个：实际效果。
检察机关对行政审判行为的监督，主要是对法院是否依据行政诉讼法及相关司法解释的规定作出审判行为的监督。从这种意义上说，检察机关对法院的行政审判行为的审查，实际上就是对审判程序是否合法的审查。一个公正、合法的裁判，不仅要内容合法，而且应当是按照法定程序作出的。因此，行政裁判的合法性并不完全根据其内容来确定。正因为如此，法律把“人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定”规定为检察机关提出抗诉的理由之一。从这种意义上说，对法院的审判行为的审查，也是检察机关依法行使抗诉权的需要。对于利害关系人申请抗诉的案件，检察机关的审查不应局限于生效裁判的内容是否合法，还要审查行政裁判的作出过程是否合法。
当然，并不是所有的违法审判行为都会影响案件的正确裁判。检察机关也无需对所有违反程序作出的裁定提出抗诉。但这并不是法律对检察机关可以无视部分不具有抗诉意义的程序违法的暗示。遵守诉讼规则是每个法官和每个法院的法定职责，任何违反诉讼程序的行为都应承担相应的法律责任。行政诉讼法规定的检察监督原则的内涵非常丰富，纠正违法的行政审判行为应当是检察监督原则的基本要求之一。
问题是，检察机关经过审查，发现了违法审判行为，应当如何行使监督权以前的实践中，有的检察机关以“检察建议”和“纠正违法通知书”作为纠正违法审判行为的主要监督方式，效果并不理想。长此以往，检察人员渐渐地失去了审查审判行为的责任感。到目前为止，旨在纠正违法审判行为的检察实践还没有展开，立足于全局的研究论证也不多。违法审判行为之所以会长期存在，其原因就在于违法审判的责任没有真正落实，因违法审判而受到追究者很少。其制度上的根源是，检察机关负有审查违法审判行为的职责，但没有追究违法审判行为的权力；人大及其常委会拥有监督、惩戒法官的职责，但缺乏发现违法审判行为的有效渠道；检察机关的审查与人大及其常委会的惩戒缺乏有效的衔接。我们认为，应当把检察机关审查发现违法审判的程序与人大及其常委会惩戒法官的程序衔接起来，赋予检察机关弹劾违法审判的法官的职责。只有这样，法院的审判行为才能真正成为检察机关的审查对象。
四、其他诉讼行为的合法性
与民事诉讼法规定检察机关对法院的“民事审判活动”实行法律监督有所不同，行政诉讼法规定检察机关对“行政诉讼活动”是否合法进行监督?！靶姓咚匣疃辈唤霭ǚㄔ旱男姓笈行形拱ǖ笔氯撕推渌咚喜斡肴说乃咚闲形?。众所周知，作为行政诉讼原告的当事人是公民、法人或者其他组织，作为行政诉讼被告的当事人是行使国家行政权的行政机关或者法律、法规授权的组织。公民、法人或者其他组织的非诉讼活动要接受行政机关的监管，其行政诉讼活动又是在法院的指挥之下进行的，无论他它违反了行政法规范，还是违反了诉讼义务，都会导致相应的制裁，无需检察机关的制裁。只要诉讼规则得到执行，就足以防止法院纵容原告一方。因此，检察机关对公民、法人或者其他组织的诉讼行为进行监督并没有多大的实际意义。相比之下，行政审判受到行政干预的可能性要大得多。多年的行政审判实践已经充分验证了立法者的远见?？梢运?，行政诉讼法第十条的立法意图非常明显：通过检察监督，排除行政审判过程中的行政干预和其他非法干扰。在行政诉讼中，检察机关实际承担着监督和保障法院依法独立行使审判权的双重责任。正因为如此，检察机关在审查行政案件过程中，应当把作为行政诉讼被告的行政机关是否依法作出诉讼行为作为审查对象，一方面，要审查法院是否依法追究了当事人违反诉讼义务的行为，对应予追究而未追究的，依法行使监督权；另一方面，要审查法院对被告妨害行政诉讼的行为的追究是否取得了实效，是否受到了来自行政机关或者其他方面的非法干预，在法院依法行使的制裁权不足以排除非法干扰的情况下，采取措施为法院依法审判排除干扰。
一、基本情况
1、加强对《监督法》贯彻学习的监督，增强廉洁从政意识?！都喽椒ā肥侨舜蟪Ｎ峥狗杉喽胶凸ぷ骷喽降男卸改?。这部法律颁布后，市人大在组织常委会组成人员学好该部法律的同时，及时向政府提出建议，将学习宣传《监督法》和《行政监察法》同开展干部廉政勤政教育工作紧密结合，组织开展《监督法》和《行政监察法》专题培训。并要求在教育对象上要突出一个“广”字，在教育形式上要突出一个“新”字，在教育内容上要突出一个“实”字，编印《党员干部警示教育手册》、组织廉政专场文艺汇演、向全市各级领导干部及家属发送廉政短信以及“致全市领导干部一封信”等，深入开展廉政勤政教育活动，提高了广大干部廉洁从政意识和自觉接受人大监督的意识。
2、加强对规范性文件备案的监督，确保政令畅通。一是围绕市委、市政府提出的工业强市、环境立市目标，全面开展规范性文件备案审查工作。市人大常委会先后对林权制度改革、农村税费改革、安全生产管理、资源和环境?；?、救灾款物和低保资金使用等规范性文件进行了备案审查；对创建“优秀旅游城市”、矿区棚户区改造资金使用管理等进行了专项检查。通过开展规范性文件备案审查和专项工作检查，提出合理建议，保证了政令畅通，推动了实施“四轮驱动”战略，确保经济总量翻番目标的实现。二是全程监督整顿和规范市场经济秩序工作，扎实推进公共资源市场化配置。建议市政府制定《新区建设、矿区棚户区改造、土地出让等重点领域实行全程监督的办法》和《关于规范公共资源市场化配置工作的实施意见》，规范了招投标市场秩序和政府采购、土地出让、产权交易行为，防止了公共资源收益的部门化和福利化。
3、加强对行政行为的监督，提升为民执政的公信力。市人大常委会始终坚持围绕中心，服务大局，精选题目的原则，以土地征迁、教育收费、劳动保障、环境保护、医疗卫生、涉农收费等行业、部门为重点，确定议题，开展（三查）活动，确保了《行政许可法》和《行政处罚法》的认真贯彻实施，使损害群众利益的问题得到了较好解决。如通过开展贯彻实施《土地管理法》情况的调查，对征地补偿费管理使用情况进行了监督检查，确保了征地补偿费的全额按时拨付和发放；通过开展《劳动合同法》的贯彻执行检查，对企业劳动用工情况进行监督，督促市政府查处涉及拖欠农民工工资，追回农民工工资百万元；通过开展《环境保护法》的执法检查，对企业违法排污问题进行了全面调查，限期治理；通过开展教育乱收费专项调查，促进了教育“一费制”收费办法的落实；通过开展药品质量专项检查，规范了药品采购和医药市场秩序；通过开展涉农收费专项治理检查，规范了涉农用水、用电、建房、计生等收费行为，提升了政府的公信力。
4、加强政行风建设监督，严肃查处违纪违法行为。一是结合开展（三查）活动，对行政执法人员的勤廉情况一并监督检查，督促监察机关开展经常性的勤政廉政巡查，强化行政效能监察。二是开展《监察法》执法专题检查，听取监察机关查处公务人员违纪违法和失职渎职问题，切实维护行政纪律。二年来，督促监察机关开展各种政行风监督检查活动，提出整改措施；有数名干部受到责任追究，几个单位被取消评先评优资格，使软环境有了极大改善，为招商企业搭建了良好的发展平台。
5、加强行政效能监督，建立勤政高效法制政府。一是建议市政府以贯彻实施《行政许可法》为契机，推进行政审批制度的改革。市政府组织专门力量，先后三次对行政审批事项进行清理，使行政审批项目大幅减少，降低收费几十项。二是督促政府深化政务公开。围绕“人、权、钱”三个重点问题，扩大群众知情权、参与权、选择权和监督权。三是建议实行服务公开承诺制。行政部门对服务项目全面对外公开承诺，自觉接受群众监督。向社会公开办事服务承诺，社会反映良好。四是建议设立新区政务服务大厅，将行政审批项目纳入政务中心统一办理，实行“一站式办公”、“一个窗口服务”、“一条龙审批”等便民、利民措施。通过上述工作，减少了审批环节，缩短了办事时限，提高了办事效率。
二、存在问题
通过开展调查研究，依法行政监督工作存在的问题是：
1、监督意识还不强。个别常委会组成人员监督意识不强，监督的主动性不够，不善于调查研究、对问题不求甚解，研究不深，分析不透，自身业务学习不够，监督水平不高。
2、监督魄力不足。工作中瞻前顾后，缩手缩脚，怕越权和越位。将质询、特定问题调查、撤销等刚性监督手段弃之不用，审议发言隔靴搔痒，不痛不痒，监督魄力不足。
3、对《监督法》的学习和宣传不够。个别行政执法部门对《监督法》的立法意义认识不足，学习宣传不够，依法主动自觉接受监督的意识不强。
三、几点建议
依法行政监督工作的基本思路是：以科学发展观为指导，以建设法治政府为目标，紧紧围绕贯彻执行《监督法》这条主线，加大行政法律、法规的宣传普及力度，强化监督意识，提高监督能力；努力做到依法监督、敢于监督、勤于监督、善于监督，确保依法行政，提高行政效能，为实施“四轮驱动”战略，促进经济总量翻番作出应有贡献。
一要加大法律宣传贯彻的监督力度。把《监督法》和《行政许可法》、《行政处罚法》等行政法律的宣传贯彻纳入全市普法总体规划，统一安排，统一部署，充分利用广播、电视等宣传工具广泛宣传，让社会各界都了解人大依法监督的职责，增强对人大依法监督重要性的认识，支持人大常委会开展依法行政监督工作；要增强行政机关自觉接受人大依法监督的意识，加强与检察院、法院、审计等相关部门的联系，形成依法监督的合力，提高依法行政效率。
二要加大规范性文件备案审查的工作力度。按照《监督法》规定，健全规范性文件备案审查工作流程，严把文件审核关，确保文件内容的合法性、执行的可操作性，减少制作的随意性；要完善和规范行政监督检查机制，做到专题检查和经常性监督检查相结合，努力提高依法行政水平和行政管理能力。
三要加大行政效能建设的监督力度。建议市政府要加强《行政复议法》的贯彻执行，畅通行政复议渠道，搞好行政复议与行政诉讼的程序衔接，保障行政相对人的诉权。要监督市政府认真执行重大决策规则，全面落实听证、公示、和重大事项社会风险评估制度；督促市政府推进行政审批制度改革，深化政务公开的内容、方式、时间和程序，加强新区政务中心建设，完善服务功能，简化办事环节，缩短办事时限，方便群众办事，努力提高办事效率和服务水平。
?摘要?行政诉讼法规定的检察监督原则是界分检察机关行政诉讼监督权的基本依据。检察机关要承担起行政诉讼监督职责，必须对行政案件进行全面审查，大致包括四个方面：生效行政判决、裁定的合法性；当事人之间的行政争议；法院行政审判行为的合法性；其他当事人尤其是行政诉讼被告诉讼行为的合法性。从发挥国家监督的效用的角度考虑，有必要把行政审判程序、行政检察程序与追究违法行政责任的程序衔接起来。
?中图分类号?DF84?标识码?A
?文章编号?1004－4043?2002?09－0017－04
行政诉讼法规定，人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。实践中，有人过分看重“权”字，认为对行政诉讼的法律监督是检察机关的裁量权，可以行使也可以不行使。然而，根据公法，任何公权力都具有两面性——既是权力也是职责。据此，检察机关有义务根据法律规定全面履行行政诉讼监督职责。为发现和纠正违法的行政诉讼行为，检察机关应当对“行政诉讼活动”进行审查。既然是“法律监督”，检察机关对行政诉讼活动的审查程度就应当是合法性审查，而不包括合理性审查?？梢运?，全面把握行政案件的审查对象是检察机关适当履行行政检察职责的前提。
与刑事诉讼中司法机关根据刑事诉讼规则确定刑事案件的审查对象、民事诉讼中法院根据民事诉讼规则确定民事案件的审查对象一样，行政案件的审查对象是根据行政诉讼规则派生出来的。三种诉讼的任务各不相同，其诉讼规则也不尽相同，决定了刑事、民事、行政案件中司法机关的审查对象各不相同，检察机关在审查行政案件的实践中，切忌套用刑事或民事案件的审查对象。而且，检察机关与法院在行政诉讼中所起的作用不同，决定了检察机关审查行政案件的对象与法院审查行政案件的对象也不相同。行政诉讼法规定的检察监督的对象，即“行政诉讼活动”，实际上是指所有行政诉讼行为，既包括法院的行政审判行为，也包括当事人的诉讼行为。具体地说，检察机关审查行政案件的对象主要有以下几个方面：
一、行政裁判的合法性
除检察监督原则之外，行政诉讼法对行政检察还有一条具体规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉?！笔导?，抗诉是检察机关对行政诉讼活动行使监督权的主要方式，行政裁判的合法性也因此成为检察机关审查的主要对象。由于法律规定检察机关仅仅对生效行政裁判行使抗诉权，检察机关通常只受理、审查不服生效行政裁判的申诉。至于尚未生效的行政裁判是否应当作为检察机关的审查对象，虽然有进一步探讨的余地，但现实必要性和理论根据都显不足。当前，检察机关应以生效行政裁判的合法性作为主要的审查对象。
从理论上讲，检察机关全面履行监督职责的前提是审查生效行政裁判的全部，而不能有所遗漏。而法院的相应义务是每作出一个裁判就要把案卷移送检察机关进行审查。但是，如果环顾一下相关制度，就会发现，法律机制对法律统一正确实施的追求，就像人们追求真理一样，只能接近而永远不可能到达。法律应当普遍适用于所有的人，这是法律的内在要求，然而，再庞大的国家机器也做不到将所有公民、法人的全部行为都置于其视野之内。同样，依法行政原则也要求所有的行政机关及其工作人员依法履行职责，而国家同样没有能力让所有行政机关及其公职人员的活动处于监督机关乃至公众的监督之下。正因为如此，行政诉讼、行政复议都只能是“不告不理”的监督机制。同样，检察机关对行政裁判合法性进行监督的实际范围，应受制于诉讼原则。检察监督只是保障司法公正的手段，而不是目的。既然检察机关要做到审查全部生效行政裁判是不可能实现的，那么，检察机关应以哪些生效行政裁判作为审查对象，也就成为一个非常现实的。
按照《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四条的规定，检察机关受理行政案件，主要有以下来源：当事人或者其他利害关系人申诉的；国家权力机关或者其他机关转办的；上级人民检察院交办的；人民检察院自行发现的。在这一规定当中，国家机关被拟定为利益和国家利益的化身，它代表了上承认的利害关系人之外的所有人来判断行政裁判是否侵害了社会利益和国家利益，是否严重践踏了法制。是，它的判断标准是它自己的，而不是大众的，也不是其他利益主体的。众所周知，任何国家机关的权力都是由人来行使的，不同的公职人员，虽然其智力、品行和责任感不尽相同，但他们所处的社会地位却大致相同，这就决定了他们对利益的判断标准具有相对的单一性，他们与其他阶层的人群对社会现象的感受完全不同①。而行政事务的公共性决定了行政裁判常常涉及到公众的利益和社会的长远利益、根本利益。根据宪法规定，各个阶层社会成员的利益因违法的行政裁判受到损害时，都应当有表达意见的机会，无论他?它?是不是法律拟定的利害关系人。如果将检察机关受理案件的来源局限于利害关系人申诉和拟定的公共利益代表的发现，就有可能检察机关的视野。实践已经证明，检察机关受理的案件绝大多数是当事人申诉的案件，自行发现的案件极为罕见。在今后的检察工作中乃至将来修订法律时，对“利害关系”应尽可能地作广义的理解，甚至可以将公民因社会利益、国家利益受损而受到的利益影响视为一种法定的行政申诉权利。如果做到了这一点，行政检察实践就向法治的理想又靠近了一大步，宪法赋予公民的检举权在这个领域也受到了保障。
与法院审查具体行政行为的合法性以法律、法规为依据，参照规章一样，检察机关审查行政裁判的合法性也要以法律、法规为依据，也要参照规章。所不同的是，法院审查具体行政行为所依据的法律主要是指行政法规范，而检察机关审查行政裁判合法性的依据，除行政法规范之外，还有行政诉讼法。
从实践情况来看，行政判决违法主要指以下几种情形：（1）撤销了完全合法的被诉具体行政行为，或者撤销了不可撤销的违法行为；（2）完全维持了部分合法部分违法的被诉具体行政行为；（3）完全撤销了部分合法部分违法的被诉具体行政行为；（4）维持了主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权的具体行政行为或者显失公正的行政处罚；（5）没有判决应当履行法定职责的行政主体履行法定职责；（6）判决行政机关履行不应履行的职责；（7）应当驳回原告诉讼请求而未驳回，或者不应驳回原告的诉讼请求而判决予以驳回；（8）将违法行为确认为合法，将合法行为确认为违法，或者确认应判决撤销的行为无效；（9）应给予行政赔偿的，判决不给予赔偿，或依法不应给予行政赔偿的请求判决予以行政赔偿。
检察机关应当行使抗诉权的行政裁定主要有以下几种情形：（1）对应予受理的行政案件，作出不予受理或驳回的裁定；（2）对不符合撤诉条件的案件，作出准许撤诉的裁定；（3）对不符合终结诉讼的案件，裁定终结诉讼；（4）对不符合终结执行条件的案件，裁定终结执行。
检察机关审查行政裁判，主要是判断其是否符合抗诉标准。但这不是惟一目的。有些行政裁定并不具有终结整个诉讼程序的意义，通过抗诉来进行监督会造成诉讼久拖不决，弊大于利。对那些不宜通过再审予以纠正的行政裁定，检察机关虽然可以不提出抗诉，但仍然应将其作为审查对象，并论证和探索其他监督方式的可能性。
二、当事人之间的行政争议
在行政诉讼中，当事人之间的争议主要是被诉具体行政行为的合法性，这是行政审判要解决的核心问题。而检察机关监督行政诉讼活动的目的，主要是保障和监督法院依法行使审判权。与此相对应，检察机关审查的直接对象不是当事人之间的权利义务关系，也不是被诉具体行政行为的合法性，而是裁断当事人之间权利义务关系的行政裁判及其作出过程的合法性。但是，检察机关对于法院是否依法作出裁判的判断，需要以准确地判断当事人之间的行政争议为前提。正因为如此，当事人之间的行政争议也是检察机关审查行政案件的对象。
对于当事人之间的争议法院在什么情况下如何裁判，是事先拟定好的。行政诉讼法第五十四条和有关的司法解释对法院行政判决的条件作了明确的限定。行政判决应遵循这些条件，违反了法定判决的条件就是违法的判决，检察机关应当依法提出抗诉。实践中，检察机关只有通过对当事人之间争议的具体行政行为的主体权限、事实认定、程序和法律适用等要素进行全面审查，才可能无一遗漏地发现行政判决中存在的错误。检察机关出于判断行政裁判合法性的需要而不得不审查被诉具体行政行为的合法性，其审查标准、和审查的程度与法院审查具体行政行为合法性的标准②、内容和程度大致相同，只是审查程序相对较为简约③。
实践中，检察机关审查行政争议容易出现以下：其一，以所谓的“客观事实”代替法律事实，忽视行政证据规则和行政诉讼证据规则的适用，从而导致对行政裁判合法性的判断错误；其二，忽视行政机关行使职权过程中遵循程序规则的义务，无视行政裁判在判断具体行政行为是否违反法定程序方面的错误；其三，无视法院的不予受理、驳回裁定对行政争议的实体意义，未能妥善履行?；す?、法人或者其他组织权的法定职责。
三、行政审判行为的合法性
行政审判行为，是法院行使行政审判权的体现，是行政诉讼活动的重要组成部分。根据检察监督原则，法院的行政审判行为当然属于检察监督的范围。不仅如此，对行政审判行为实行法律监督，也是法院依法行使行政审判权原则的要求?！缎姓咚戏ā返谌豕娑ǎ骸叭嗣穹ㄔ阂婪ǘ孕姓讣懒⑿惺股笈腥?，不受行政机关、团体和个人的干涉?！痹谛姓咚戏ò湫兄?，人们对这一规定常常突出强调独立审判的重要性，对依法审判的呼声不高，随着民主的和社会观念的进步，法院独立审判的理念日渐深入人心，法院行使行政审判权受到的干预越来越少，防止行政审判不公也就越来越显现其重要性。在人大和检察机关之间，由谁来承担监督审判权的主要责任，并不是问题，最终的选择标准只有一个：实际效果。
检察机关对行政审判行为的监督，主要是对法院是否依据行政诉讼法及相关司法解释的规定作出审判行为的监督。从这种意义上说，检察机关对法院的行政审判行为的审查，实际上就是对审判程序是否合法的审查。一个公正、合法的裁判，不仅要内容合法，而且应当是按照法定程序作出的。因此，行政裁判的合法性并不完全根据其内容来确定。正因为如此，法律把“人民法院违反法定程序，可能案件正确判决、裁定”规定为检察机关提出抗诉的理由之一。从这种意义上说，对法院的审判行为的审查，也是检察机关依法行使抗诉权的需要。对于利害关系人申请抗诉的案件，检察机关的审查不应局限于生效裁判的内容是否合法，还要审查行政裁判的作出过程是否合法。
当然，并不是所有的违法审判行为都会影响案件的正确裁判。检察机关也无需对所有违反程序作出的裁定提出抗诉。但这并不是法律对检察机关可以无视部分不具有抗诉意义的程序违法的暗示。遵守诉讼规则是每个法官和每个法院的法定职责，任何违反诉讼程序的行为都应承担相应的法律责任。行政诉讼法规定的检察监督原则的内涵非常丰富，纠正违法的行政审判行为应当是检察监督原则的基本要求之一。
问题是，检察机关经过审查，发现了违法审判行为，应当如何行使监督权?以前的实践中，有的检察机关以“检察建议”和“纠正违法通知书”作为纠正违法审判行为的主要监督方式，效果并不理想。长此以往，检察人员渐渐地失去了审查审判行为的责任感。到为止，旨在纠正违法审判行为的检察实践还没有展开，立足于全局的论证也不多。违法审判行为之所以会长期存在，其原因就在于违法审判的责任没有真正落实，因违法审判而受到追究者很少。其制度上的根源是，检察机关负有审查违法审判行为的职责，但没有追究违法审判行为的权力；人大及其常委会拥有监督、惩戒法官的职责，但缺乏发现违法审判行为的有效渠道；检察机关的审查与人大及其常委会的惩戒缺乏有效的衔接。我们认为，应当把检察机关审查发现违法审判的程序与人大及其常委会惩戒法官的程序衔接起来，赋予检察机关弹劾违法审判的法官的职责。只有这样，法院的审判行为才能真正成为检察机关的审查对象。
四、其他诉讼行为的合法性
与民事诉讼法规定检察机关对法院的“民事审判活动”实行监督有所不同，行政诉讼法规定检察机关对“行政诉讼活动”是否合法进行监督。“行政诉讼活动”不仅包括法院的行政审判行为，还包括当事人和其他诉讼参与人的诉讼行为。众所周知，作为行政诉讼原告的当事人是公民、法人或者其他组织，作为行政诉讼被告的当事人是行使国家行政权的行政机关或者法律、法规授权的组织。公民、法人或者其他组织的非诉讼活动要接受行政机关的监管，其行政诉讼活动又是在法院的指挥之下进行的，无论他?它?违反了行政法规范，还是违反了诉讼义务，都会导致相应的制裁，无需检察机关的制裁。只要诉讼规则得到执行，就足以防止法院纵容原告一方。因此，检察机关对公民、法人或者其他组织的诉讼行为进行监督并没有多大的实际意义。相比之下，行政审判受到行政干预的可能性要大得多。多年的行政审判实践已经充分验证了立法者的远见?？梢运?，行政诉讼法第十条的立法意图非常明显：通过检察监督，排除行政审判过程中的行政干预和其他非法干扰。在行政诉讼中，检察机关实际承担着监督和保障法院依法独立行使审判权的双重责任。正因为如此，检察机关在审查行政案件过程中，应当把作为行政诉讼被告的行政机关是否依法作出诉讼行为作为审查对象，一方面，要审查法院是否依法追究了当事人违反诉讼义务的行为，对应予追究而未追究的，依法行使监督权；另一方面，要审查法院对被告妨害行政诉讼的行为的追究是否取得了实效，是否受到了来自行政机关或者其他方面的非法干预，在法院依法行使的制裁权不足以排除非法干扰的情况下，采取措施为法院依法审判排除干扰。
[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
[论文关键词]公共行政价值中立效率现代性正义
西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向?；谎灾挥幸约壑抵辛⒌男问匠崖桌淼赖律踔烈磺胁钜煨缘奈幕壑倒勰畹木啦?，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提?；谎灾且ü庖慌行缘姆穸ㄎ僭熘厮艿鼗?。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次?；心岩酝旎氐厮ヂ洹９畔＠八茉斓拇痴苎衔吮旧硎窍蛏频模位蛘呤切姓旧砭驮谟谑导庵种辽?，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”
按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同?！鼻∈欠佑诮饩觥罢撤址手啤闭庖痪咛逦侍獾摹凹壑抵辛ⅰ痹蛴胛げ摹肮倭胖啤毕嘟岷?，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性?；６哉庖晃侍獾奶骄科仁刮颐腔氐较执姓⒄孤呒吹氖挤⒌恪壑抵辛⒌奈侍馍匣馗凑庋淖肺剩盒姓懿荒艹沟淄牙氲赖碌姆冻?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。
如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。
如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素?！鄙缁岢稍敝浼壑倒鄣确钦我蛩氐牟钜焓强凸鄞嬖诘氖率?，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定?！眑l。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等?！薄妨⑿姓贫鹊恼宓枷虿唤鍪枪残姓勘昴Ｊ降谋涓乙馕蹲殴残姓闹贫取⒃诵谢坪托形Ｊ降母拘员涓铩?/p>
【关键词】医疗机构管理条例；问题；解释制度
【中图分类号】R155 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7484（2013）11-0796-01
1994年9月1日《医疗机构管理条例》（以下简称《条例》）正式实施，《条例》的实施在很大程度上规范了医疗机构执业行为，维护了医疗市场秩序，医疗安全得到相应保障。但该条例实施至今已有19个年头，受制于当时的医疗体制和社会经济水平，一些条款设计不够合理，可操作性不强。现结合实际工作，就执法监督和行政处罚过程中该条例的法律适用困难做进一步探讨。
1 问题的主要表现
1.1 概念界定不严谨
《条例》第二条规定，“本条例适用从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、养老院、门诊部、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）以及急救站等医疗机构?！备锰趵凳┫冈蛑械牡诙踅徊焦娑?，“条例及本细则所称医疗机构，是指依据条例和本细则的规定，经登记取得《医疗机构执业许可证》的机构?！笨梢岳斫馕?，适用于本条例规定的医疗机构必须以取得《医疗机构执业许可证》为前提条件[1]。那么打击涉及无证行医的“黑诊所”便无法套用本条例第二十四条与四十四条的相关规定[2]?！短趵返诙奶豕娑ǎ叭魏蔚ノ换蚋鋈?，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”《条例》第四十四条规定，“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的?？睢！?/p>
1.2 罚则缺失
在民营医疗机构，有一种现象较为常见。某医务人员的胸牌上标注职称为“主任医师”或“副主任医师”，进一步调查核实，发现该医生仅为医师职称。这种虚假标注胸牌内容的行为明显违反了《条例》第三十条的规定，“医疗机构工作人员上岗工作，必须佩戴载有本人姓名、职务或者职称的标牌”，但是该条款并无对应罚则，所以卫生监督部门只能在《监督意见书》中责令立即改正，无法做出行政处罚。在检查中还常出现一种情况，即发现医疗机构在其大门处私自悬挂未经认证的牌匾招牌，比如，发现一所肝病专科医院大门外擅自悬挂有一块“某某肝病研究中心”牌匾。违反了《条例》细则第五十一条，“医疗机构的印章、银行账户、牌匾以及医疗机构名称应当与核准登记的医疗机构名称相同；使用两个以上的名称的，应当与第一名称相同”。细则并无与之对应的处罚性条款，所以也只能责令改正。
1.3 处罚金额不适应经济发展
实施《条例》的时间是1994年，距今已经近20年，《条例》及其实施细则所规定的行政处罚金额普遍在3000元以下，明显不适应今天的经济水平[1]。除了由于时间跨度大造成的?？钍钇?，法律威慑力差等问题，我们必须留意一个更为严重的问题，《条例》细则第八十条第二款规定，有下列情形之一的，处以3000元?？?，并吊销《医疗机构执业许可证》：（一）超出登记的诊疗科目范围的诊疗活动累计收入在3000元以上；（二）给患者造成伤害；（三）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他情形。根据第一项规定，只要机构超范围执业的违法收入累计超过3000元就必须吊销执照?？杉?000元的界限成为吊证与否的关键，但是，随着医疗技术不断发展，医疗服务价格不断上涨，很多外科手术一例的项目收费就已经超过3000元。由于3000元标准的易达性和吊销《医疗机构执业许可证》的严苛性，造成法律上限与下限之间缺乏有效过度，不仅从法理上违背法律设置原则，更给卫生监督员在实际行政处罚过程中造成压力。
2 建议与对策
2.1 完善立法
一部运行良好的法律，立法是关键?！短趵芳捌湎冈虼?994年实施至今，只在2006年由卫生部对《条例》细则的第三条进行了相关修订。所以，由于时间跨度久，法条相对滞后，有必要对《条例》进行一次全面修订，甚至是使其法律化，提高法律效力。从立法层面进一步丰富《条例》的内容设置，完善处罚金额的设定，处理好同《执业医师法》、《母婴保健法》等相关法律法规的协调性，增强该项法规的适用性[3]。
2.2 强化法律解释制度
时效性是法律的典型特性之一，近几来，我国医疗体制改革深入进行，呈现出投资主体多元化，办医模式多样化的特点，《条例》在实施过程中必然会带来新问题新困惑，许多新医疗模式无法套用原规定，或者与其他法律法规相互矛盾，此时法律解释无疑成为一种有效手段。涉及卫生领域的法律解释主要分为司法解释和行政解释。对此国家应该做好“两个严格”，一方面，应当严格司法解释的主体，保障司法权独立。另一方面，严格控制行政解释权限，避免行政解释成为新法创立。
2.3 出台《医疗机构服务监督管理规范》
2013年10月14日，国务院印发《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》[4]，此举将放宽市场准入，加大医疗服务领域开放力度。由于《条例》所涉及的罚则多针对医疗机构执业资质条件不达标，并没有将关注重点放在医疗服务质量上，所以，现阶段有必要形成一部《医疗机构服务监督管理规范》[2]，就医院乱收费，收取病人红包，病历处方管理混乱引起医疗纠纷等相关问题进行进一步法律约束，配合《条例》，充分保障公民合法权益。
参考文献：
[1] 赵莉.对医疗卫生监督中相关法律问题的思考[J].现代预防医学，2009，36（14）：2661-2662
[2] 沈志国.《医疗机构管理条例》实施中行政处罚与执法监督中存在的问题[J].医学动物防制，2007，23（6）：445-446
关键词：国有资产管理行政事业单位监管措施
一、行政事业单位国有资产管理存在的问题
（一）实物财产账目不健全，家底不清
很多行政事业单位的实物财产账目不健全，甚至无账可查，虽然我们每年的产权登记要求据实相报，但真正规范运作的很少，准确性不高。有相当数量的国有财产由单位的行政科室代管，人员更换不清点、不交接；对拆迁、报废、调出的资产不核销；上级部门匹配、奖励、无偿调入、接受捐赠的国有资产不入账的情况也较为普遍。
（二）内控制度不健全，责任不清
国有财产随意购置、出租、出售、报废，很多行政事业单位连最起码的物品领取和归还制度都没有，缺乏对国有财产实物形态的有效管理和监督。
（三）对国有财产收益管理不到位，流失严重
对运用国有资产组织收入的经济实体，以及“事改企”单位，其创收收入大部分为单位职工发福利，用于资产折旧、维修等简单再生产所必需的资金寥寥无几，特别是利用国有非经营性资产搞经营的单位，没有按照《国有资产评估管理办法》规定对使用非经营性资产转为经营性资产进行评估，从而导致国有资产的安全与完整在一定范围内受到不同程度的威胁，使国有资产的保值乃至增值指标难以落实。
（四）对国有闲置土地的开发利用不规范，监督不到位
过去一向都是通过上级划拨分配方式无偿取得的国有土地，有的已经被单位用于商业开发，也有的以福利形式分配给单位干部职工建个人住宅或贷款抵押，使国有资产的产权模糊不清，造成国有资产流失严重。
二、加强行政事业单位资产管理的措施
（一）宏观方面
1.强化资产管理观念。行政事业单位首先要改“经费”观念为资产观念，树立起资产效益意识，强化资产管理观念。另外要正确处理好资产管理和资产使用的关系，特别是在把闲置的非经营性资产转为经营性资产的过程中，要最大限度地发挥所有资产的使用效益。
2.强化资产管理工作与财务管理工作的结合。资产管理和财务管理是不可分割的整体，必须强化两者的有机结合。
3.进一步加强行政事业单位财务管理和资产管理的基础工作。首先，通过业务培训不断提高财务和资产管理人员的业务素质和管理水平。其次，建立健全资产、财务管理责任制，切实解决责任不清的问题。再次，按照现行财务制度的要求做到账账、账卡、账实三相符。最后，要定期进行资产清查盘点，对盘盈或盘亏资产查明原因，该报废的进行报批处理，该入账的盘盈资产作入账处理，并及时办理产权变动登记手续。
4.继续完善和探索行政事业单位资金管理的有效办法，使之纳入规范化、法制化轨道。
（二）微观方面
1.财政部门要充分发挥职责，当好管家。一要加大对行政事业单位国有资产的监管力度，尽快开展行政事业单位的清产核资工作，摸清家底。二要充分发挥内设机构的职能作用，主动与资产管理机构加强联系，相互协调，形成一套规范运作程序以加强源头管理。三要适时与事业单位签订国有资产保管、养护责任状，并由他们负责将资产管理的各项指标逐一分解到科室，量化到人。四要采取行政干预手段，大胆引入奖惩机制，强化国有资产使用者的管理意识。
2.加强对“非转经”资产的管理，确保资产不流失。国有资产管理部门要依照《国有资产评估管理办法》和《行政事业单位国有资产管理办法》规定，对运用国有资产特别是运用非经营性国有资产组织收入的“事改企”单位和经济实体的非经营性资产进行一次深入细致的调查摸底，在此基础上，组织有评估资格的机构和人员，集中对以上单位的非经营性资产进行评估，核定其价值量，作为国家投入的资本金，并以此作为占有、使用该部分国有资产的保值增值考核的基础。
3.建立健全国有资产管理的各项规章制度，强化日常管理。国有资产管理是一项复杂的工作，必须建立起一套完整的规章制度，使各项工作有章可循。一要健全购置制度，实行源头控制。二要制定管理细则，加强日常管理。三要完善报废、报损、出售申报制度。
